I OSK 1643/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1290/06 w sprawie ze skargi J. U. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1290/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. U. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., odmówił J. U. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 20000 m2. Wojewoda Mazowiecki podał, iż skarżący, za pośrednictwem Starosty Otwockiego, wystąpił do niego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] lutego 2000 r. We wniosku J. U. powołał się na okoliczność doręczenia decyzji osobie, której pełnomocnictwo wygasło na skutek ustnej informacji o zrzeczeniu się pełnomocnictwa do prowadzenia sprawy. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Następnie stwierdził, że, w jego ocenie, wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Wojewody, zdarzenie, na które powołał się J. U., to jest skierowanie decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. do osoby, która w trakcie jej wydania nie była pełnomocnikiem strony, nie znalazło potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Uznając powyższą okoliczność za udowodnioną powołał się na dokumenty zgromadzone w aktach postępowania administracyjnego, wśród których nie było złożonego przed organem pierwszej instancji zawiadomienia strony o cofnięciu udzielonego pełnomocnictwa do prowadzenia sprawy i o zmianie adresu na jaki miała być kierowana w sprawie korespondencja. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] czerwca 2006 r. wydał postanowienie odmowne. Wymienione postanowienie stało się przedmiotem skargi J. U. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] lutego 2000 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że zostało ono wydane w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Wskazał, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r. odnosi się do innego stanu faktycznego niż stan opisany we wniosku o przywrócenie terminu. Skarżący podniósł bowiem, że skoro ustanowiony przez niego pełnomocnik poinformował Naczelny Sąd Administracyjny o zrzeczeniu się pełnomocnictwa, a pismo w tym przedmiocie wpłynęło do Sądu w dniu 18 lutego 1998 r. do sprawy o sygnaturze IV SA 762/96, to wszystkie strony postępowania, w tym również Urząd Starosty Otwockiego zostały o powyższym fakcie poinformowane i w konsekwencji całość korespondencji winna być kierowana na jego adres. Podkreślił, że z ww. powodów doręczenie pełnomocnikowi decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] lutego 2000 r., wbrew twierdzeniom organu, nie mogło być uznane za skuteczne. Tym samym, jak podał, termin do wniesienia odwołania winien być przywrócony, ponieważ jego przekroczenie było niezawinione. Ponadto stwierdził, że dopiero w dniu 12 września 2003 r. dowiedział się w Urzędzie Starostwa w Otwocku o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. W udzielonej odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, które uzupełnił o stwierdzenie, że w skardze nie wskazano żadnych nowych okoliczności sprawy, które mogłyby wpłynąć na sposób jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że dokonane przez organ ustalenia faktyczne, a w ich konsekwencji odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2000 r., w świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, nie budzą wątpliwości. Dlatego Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie z którym złożenie przez adwokata S. C. w dniu 18 lutego 1998 r. do akt sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA 762/96) pisma informującego o wypowiedzeniu pełnomocnictwa i konieczności powiadomienia o kolejnym terminie rozprawy sądowej bezpośrednio J. U. jest wystarczające, by uznać za spełniony wymóg powiadomienia o powyższym - na potrzeby postępowania administracyjnego - organu administracji, to jest Starostę Otwockiego. Sąd zauważył bowiem, że pismo to stanowi część składową akt sądowych, a nie, jak twierdzi skarżący, akt postępowania administracyjnego. W aktach tych brak jest stosownej informacji dotyczącej zmiany w sposobie reprezentacji J. U. Przeznaczona dla niego decyzja z dnia [...] lutego 2000 r. wysłana została na adres pełnomocnika skarżącego adwokata S. C. i w dniu 24 lutego 2000 r. pokwitowano jej doręczenie. Od tej daty biegł 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania i jego uchybienie (ponad trzyletnie) nie mogło być uznane za niezawinione przez stronę skarżącą. WSA w Warszawie pokreślił, że brak winy w uchybieniu terminu ma miejsce jedynie wówczas, gdy strona (i jej pełnomocnik), nawet przy użyciu największego wysiłku, nie mogła dopełnić czynności w terminie. Zdaniem Sądu, słusznie zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznano, że nie została uprawdopodobniona okoliczność wskazana w art. 58 § 1 k.p.a. i odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji dodatkowo podniósł, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem, Wojewoda Mazowiecki przeprowadził zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA 425/05, wydanego w sprawie ze skargi J. U. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] orzekającego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...], do czego organ był zobowiązany na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. U. reprezentowany przez radcę prawnego M. S. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 58 k.p.a. poprzez przyjęcie, że okoliczności przedstawiane przez wnoszącego skargę nie uzasadniają braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że nawet jeżeli Starosta Otwocki nie został bezpośrednio powiadomiony o wygaśnięciu pełnomocnictwa z dniem 18 lutego 1998 r., to fakt ten został uprawdopodobniony przez pismo adwokata S. C. z tego dnia, złożone w Naczelnym Sadzie Administracyjnym do akt sprawy o sygn. IV SA 762/96. To zaś, w jego ocenie, uzasadnia twierdzenie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Zaznaczył ponadto, że nie miał żadnego wpływu na fakt, że pełnomocnik nieupoważniony wówczas do odbioru pism odebrał korespondencję dla niego nieprzeznaczoną, a następnie odstąpił od jej przekazania skarżącemu. W oparciu o tę okoliczność skarżący wywiódł, że doręczenie decyzji Starosty Otwockiego było nieskuteczne, a termin do wniesienia od niej odwołania nie rozpoczął biegu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez NSA tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2004 r., sygn. OSK 421/04, Lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd I instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, NSA nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Jednakże, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - podniesiony zarzut naruszenia art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może stanowić naruszenia przepisów prawa materialnego. Przepis ten znajduje się w bowiem w rozdziale 10, działu I Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Terminy", co wskazuje na to, iż normy tam zawarte mają charakter proceduralny. Zatem zarzut naruszenia art. 58 k.p.a. nie może być skutecznie podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zwrócić należy uwagę, na co wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach, że, aby skutecznie postawić w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ, należy zarzut ten powiązać z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym I instancji. Samo przytoczenie przepisów k.p.a. jest niewystarczające. Należy je powiązać z zarzutami naruszenia przez WSA przepisów art. 145 lub art. 141 § 4, ewentualnie art. 151 p.p.s.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1204/06, Jur. Podat. 2007/6/93; wyrok z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSA 2004/2/36 oraz wyrok z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1376/05. LEX nr 281299). Jednakże w rozpoznanej sprawie kasator takiego zarzutu nie sformułował, a to z kolei oznacza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i podlega oddaleniu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 cyt. ustawy, orzekł jak w sentencji.