I OSK 1646/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2412/13 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...] odmówił K.G. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie rachunków za energię elektryczną i zakup leków. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż dochód wnioskodawcy (kwota 954,32 zł) przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zaś jego sytuacja nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania K.G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 22 lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium ustaliło, że wnioskodawca samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Uzyskuje dochód z tytułu emerytury i zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 954,32 zł i tym samym przekracza ustawowy próg warunkujący przyznanie pomocy społecznej, wynoszący 542,00 zł. Wobec powyższego wskazano, że K.G. nie kwalifikuje się do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w świetle art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Dodano, iż wyjątek od generalnej zasady przyznawania świadczeń pieniężnych tylko osobom spełniającym kryterium dochodu stanowi art. 41 ustawy, który w szczególnie uzasadnionych przypadkach zezwala na przyznanie osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających ustawowy próg dochodu m.in. bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego. Przy czym wyjaśniono, że jest to decyzja organu pomocy społecznej podejmowana w ramach uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie – w ocenie Kolegium – Prezydent m.st. Warszawy, odmawiając przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego, tych granic uznania nie przekroczył. Jak podkreślił organ odwoławczy, ośrodki pomocy społecznej zobowiązane są zaspokajać najbardziej pilne i konieczne potrzeby osób, zaś możliwości zaspokajania tych potrzeb są determinowane posiadanymi przez ośrodek środkami pieniężnymi. Ośrodek nie może dawać więcej niż posiada. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.G. podnosząc, że na ogrzewanie mieszkania pozbawionego łazienki i kuchni przeznacza w zimie ponad połowę osiąganego dochodu, czyli ok. 750 zł miesięcznie. Nie wystarcza mu zatem na środki do życia. Dodał również, że organy odmówiły mu przyznania dodatku mieszkaniowego, a ostatnio również zasiłku celowego z pomocy społecznej. Dla niego oznacza to "cichą eutanazję" poprzez zamarznięcie W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż K.G. domagał się przyznania pomocy finansowej na zakup leków i opłacenie rachunków za energię elektryczną .W niniejszej sprawie jest bezspornym, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku posiadał dochód w wysokości 954,32 zł, przekraczający kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł. Oznacza to, że organy słusznie zdaniem Sądu rozważyły zasadność ewentualnego przyznania zasiłku celowego w oparciu o art. 41 u.p.s. Ustawodawca w treści powołanego przepisu art. 41 u.p.s. używa sformułowania, iż omawiane świadczenie "może być przyznane". Oznacza, to, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, uzależnione jest od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Pod pojęciem tym zdaniem Sądu należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Sąd wyjaśnił, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, co jest faktem notoryjnie znanym, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że analiza materiału zgromadzonego w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do Krzysztofa Garusa. Z akt sprawy wynika, iż jego sytuacja bytowa oraz zdrowotna nie zmienia się od pewnego czasu. Nie nastąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Regularnie korzysta z pomocy udzielanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej, w tym również z pomocy finansowej na zakup leków oraz opłacenie rachunków za energię elektryczną. Z akt wynika również, że w 2012 r. budżet Ośrodka na wypłatę zasiłków celowych w skali miesiąca wynosił 147 257 zł, natomiast w 2013 r. budżet na ten cel wynosił miesięcznie 25 000 zł, przy nie zmienionej liczbie osób potrzebujących. Sąd podkreślił, iż wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej pełnego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Nie może ulegać wątpliwości, iż wysokość dochodu skarżącego nie pozwala na jednoczesne pokrycie wszystkich, nawet niezbędnych potrzeb. Zasadnie jednak zdaniem WSA w Warszawie organy uznały, iż nie jest to okoliczność, która samodzielnie może wskazywać na spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego wypadku. Zatem w zgodzie z prawem odmówiły skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.G. Postawił w niej trzy zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 3 ust. 1 tej ustawy przez uznanie, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" zawartej we wskazanym przepisie wymaga wykazania dalece ingerujących w plany życiowej zdarzeń niecodziennych i okazjonalnych, wymagających wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, podczas gdy przedstawiona wykładnia jest wykładnią bezpodstawnie zaostrzającą kryterium ustawowe i sprzeciwia się treści i idei art. 3 ust. 1 u.p.s. Po drugie, naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi na decyzję organu drugiej instancji, podczas gdy w utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszego stopnia niesłusznie przyjęto, iż sytuacja skarżącego nie kwalifikuje go do udzielenia pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. oraz nie wyjaśniono zastosowanych przez OPS kryteriów dysponowania funduszami na pomoc społeczną, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło kontrolę instancyjną prawidłowości procesu decyzyjnego organu pierwszego stopnia oraz spowodowało, że decyzja podjęta została w granicach wykraczających poza zakres swobody uznania administracyjnego, a więc w sposób dowolny. Po trzecie, naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. polegające na podjęciu odmiennych rozstrzygnięć w postępowaniach prowadzonych na podstawie identycznego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skarżący w przeszłości w analogicznych warunkach uzyskiwał przedmiotowy zasiłek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie wskazanymi w skardze podstawami zaskarżenia. Dokonując zakreślonej kontroli zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut najdalej idący, tj. zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.s. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne jest przekonanie Sądu I instancji, iż spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wymaga zaistnienia dalece ingerujących w plany życiowe zdarzeń niecodziennych i okazjonalnych, wymagających wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń. Przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa, w której się znalazł, a która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07; z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1496/10; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11; z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 336/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Należy więc przyjąć, że omawiany zasiłek celowy, winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że w taki właśnie sposób Sąd pierwszej instancji rozumie instytucję zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a którego przyznanie uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Taką więc prawidłową wykładnię wskazanego wyżej przepisu przedstawiono w zaskarżonym wyroku i wykładnia ta jest w pełni akceptowana przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie prawidłowo, w kontekście żądanej pomocy, oceniono sytuację majątkową skarżącego trafnie przyjmując, że wnioskowany zasiłek nie może zostać przyznany. Brak było uzasadnionych podstaw do wydania decyzji pozytywnej w sprawie. W sytuacji skarżącego nie wystąpiły bowiem żadne okoliczności, które mogłyby wskazywać na spełnienie się przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Za nietrafne uznać należy również zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1, 7, 8, 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny, wskazały też kryteria dysponowania funduszami na pomoc społeczną. Co do zarzutu wskazanego w punkcie 3 to stwierdzić należy, że kontroli instancyjnej podlega konkretna sprawa będąca przedmiotem rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi przy tej okazji analizy porównawczej wyroków wydanych w sprawach o podobnych stanach faktycznych. Trzeba jednak wskazać, za Sądem I instancji, że Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje określonymi środkami finansowymi przeznaczonymi na udzielanie pomocy społecznej. Fundusze te muszą być rozdzielone przy uwzględnieniu sytuacji i poszczególnych osób ubiegających się o pomoc społeczną. Przyczyną wydawania odmiennych rozstrzygnięć przy podobnych lub takich samych stanach faktycznych może być zatem m.in. to, że budżet ośrodka na wypłatę zasiłków celowych w roku 2012 wynosił 147 257 zł miesięcznie, natomiast w 2013 r. – 25 000 zł miesięcznie. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.