I OSK 1653/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 186/13 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 186/13 po rozpoznaniu skargi K. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) zwolnił K. W. ze służby w Policji z dniem 15 października 2012 r., a na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższego rozkazu personalnego K. W. w dniu 30 października 2012 r. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Komendant Główny Policji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2012 r. opatrzony został adnotacją: "Rozkaz personalny nr [...] został odczytany [...] K. W. w dniu 12.10.2012 o godz. 17 – odmówił podpisania z uwagi na fakt, że przebywa na zwolnieniu lekarskim i ponadto musi się porozumieć ze swoim adwokatem. Odczytano fakt, iż z dniem 15 października K. W. zostaje zwolniony ze służby. Tego samego dnia zapoznał się z rozkazem [...] i również odmówił podpisania". Adnotacja została opatrzona pieczątką i podpisem Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP w [...],B. B. Tym samym, w ocenie organu, dopełniony został obowiązek określony w art. 47 § 1 k.p.a., dlatego też – na podstawie art. 47 § 2 k.p.a. uznano, że datą doręczenia rozstrzygnięcia jest dzień 12 października 2012 r. Ponadto w aktach postępowania znajduje się odręcznie sporządzona przez K. W. notatka z dnia 17 października 2012 r. o treści: "Informuję, że w dniu 12.10.12 r. zapoznałem się z rozkazem personalnym [...] z dnia [...] października 2012 r. dot. zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, odmówiłem podpisania, w zw. z powyższym w dniu 17.10.12 odebrałem rozkaz nr [...] oraz [...] z dnia [...].10.12 r." Z porównania dat doręczenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji (12 października 2012 r.) i wniesienia odwołania (30 października 2012 r.) wynika, że termin do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego z dnia 12 października 2012 r. upłynął w dniu 26 października 2012 r. Zatem odwołanie K. W. zostało złożone po upływie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu dla dokonania tej czynności. W złożonym odwołaniu K. W. nie podał przyczyn usprawiedliwiających wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. W tym stanie faktycznym ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji nie jest możliwe. Powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji K. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 134 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne oraz prawne sprawy wskazują, że odwołanie zostało wniesione w przepisanym ustawowo terminie, liczonym od daty doręczenia decyzji administracyjnej, tj. od dnia 17 października 2012 r., jak również poprzez nieuwzględnienie, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania dotyczących doręczeń decyzji, powodujących, że zdarzenie z dnia 12 października 2012 r. traktowane jako fragmentaryczne odczytanie treści rozkazu lub jako próba doręczenia decyzji przewidziana w art. 47 § 2 k.p.a.; 2. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wobec nieprawidłowego liczenia terminu do wniesienia odwołania od zdarzenia, którego nie można uznać ani za dzień doręczenia decyzji stronie, ani za jej ustne ogłoszenie przez fragmentaryczne odczytanie, z uwagi na uchybienie przez organ przepisom prawa, tj.:1) art. 14 § 1 oraz 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pisemności postępowania oraz rozstrzygnięcie sprawy ustnie, wobec odczytania fragmentarycznych treści rozkazu, w sytuacji, gdy nie przemawiał za tym interes strony, jak również wobec nieutrwalenia w aktach istotnych motywów ustnego załatwienia sprawy oraz braku protokołu, względnie adnotacji podpisanej przez stronę; 2) art. 9 k.p.a. poprzez niepouczenie strony o terminie do wniesienia odwołania przy ustnym załatwieniu sprawy; 3) art. 67 § 1 i 2 pkt 5 k.p.a. wobec braku sporządzenia protokołu z czynności postępowania mającej istotne znaczenie jako ustne ogłoszenie decyzji; 4) art. 109 § 1 k.p.a., poprzez odczytanie części decyzji dot. faktu zwolnienia ze służby, które nie może zostać uznane za jej doręczenie na piśmie, 3. art. 112 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji, kiedy strona zastosowała się do pouczenia co do terminu wniesienia odwołania zawartego w treści decyzji doręczonej jej w dniu 17 października 2012 r., tj. wniosła odwołanie w ciągu czternastu dni od daty doręczenia, zgodnie z treścią pouczenia, w związku z czym nie może ponosić negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia organu administracji publicznej, w tym w szczególności okoliczność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niewezwanie strony do złożenia oświadczenia, czy podnoszone w odwołaniu okoliczności co do stanu zdrowia mają uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, bądź poprzez niepotraktowanie podniesionych okoliczności jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] został ogłoszony stronie 12 października 2012 r. Tego samego dnia skarżący odmówił przyjęcia wskazanej decyzji, co zgodnie z art. 42 § 2 k.p.a. należy traktować jako skuteczne doręczenie w dniu odmowy przyjęcia przesyłki. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej w skrócie "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że organ przyjął, iż termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia 12 października 2012 r., tj. od ogłoszenia rozkazu personalnego nr [...] stronie. Fakt ten uzasadnia adnotacją sporządzoną przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP w [...] na dołączonym do akt sprawy egzemplarzu rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W ocenie Sądu z powyższej adnotacji wynika, że skarżącemu odczytano jedynie rozkaz personalny w zakresie zawartego w nim rozstrzygnięcia. Tymczasem decyzja ogłaszana ustnie powinna zawierać wszystkie elementy, które wymienione są w art. 107 § 1 i 2 k.p.a. jako składniki decyzji pisemnej. Ogłoszenie ustne decyzji powinno być utrwalone w aktach sprawy przez sporządzenie protokołu (art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a.), który pod względem treści i formy powinien spełniać wszystkie wymagania określone w art. 68 § 1 i 2, zatem adnotacja poczyniona na egzemplarzu rozkazu personalnego nie spełnia powyższych wymogów. Adnotacja, że tego samego dnia strona zapoznała się z rozkazem nr [...] i również odmówiła jego podpisania dotyczy innego rozkazu z dnia [...] października 2012 r. o przyznaniu K. W. nagrody rocznej za 2012 r. Zdaniem Sądu ze stwierdzenia, że strona odmówiła podpisania nie wynika, czy powyższe dotyczy potwierdzenia na piśmie treści zakomunikowania ustnie rozkazu personalnego, czy też odmowa jego przyjęcia. Natomiast, poza sporem jest, że rozkaz personalny nr [...] strona odebrała w dniu 17 października 2012 r. Od tej zatem daty powinien być liczony termin do wniesienia odwołania. W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 186/13 w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 47 § 1 i 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że w orzecznictwie przyjmuje się, że ustanowiona w przepisie art. 47 § 2 k.p.a. fikcja prawna doręczenia pisma w dacie odmowy jego przyjęcia przez adresata ma zastosowanie w każdym przypadku, gdy adresat odmówi przyjęcia pisma, bez względu na sposób jego doręczenia. Niezbędne jest jednak prawidłowe udokumentowanie faktu odmowy. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, z adnotacji opatrzonej pieczątką i podpisem Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruch Drogowego KWP w [...] wynika, że obowiązek określony w art. 47 § 1 k.p.a. został dopełniony, dlatego też – na podstawie art. 47 § 2 k.p.a. – należało uznać, że datą doręczenia rozkazu personalnego nr [...] jest dzień 12 października 2012 r. Powyższe potwierdza również dołączona do akt sprawy odręcznie sporządzona notatka K. W. z dnia 17 października 2012 r., w której poinformował, że w dniu 12 października 2012 r. zapoznał się z rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o zwolnieniu ze służby, jednak odmówił jego podpisania, w związku z czym, powyższy rozkaz odebrał w dniu 17 października 2012 r. Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącego kasacyjnie, decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona skarżącemu przy zachowaniu wszelkich wymogów formalnych. W dniu 12 października 2012 r. organ I instancji zdołał tylko odczytać sentencję rozkazu personalnego, jednak jego zamiarem nie było ogłoszenie ustne rozkazu tylko jego doręczenie skarżącemu. Wola bezpośredniego (osobistego) doręczenia tego rozkazu wynikała z tego, że został mu nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Nadto, ten szczególny sposób bezpośredniego doręczenia rozkazu personalnego był podyktowany podstawą prawną zwolnienia ze służby. Tymczasem, skarżący bezzasadnie odmówił odebrania w dniu 12 października 2012 r. rozkazu personalnego nr [...]. Dziwi więc, dlaczego Sąd I instancji uznał za datę doręczenia rozkazu dzień 17 października 2012 r. kiedy skarżący odebrał osobiście ten rozkaz, a odmówił jego doręczenia w ten sam sposób w dniu 12 października 2012 r. W tej sytuacji, należy uznać, że rozkaz personalny nr [...] został doręczony skutecznie skarżącemu właśnie w dniu 12 października 2012 r. Zatem WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 134 k.p.a. i w zw. z art. 47 § 1 i § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga winna być oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Podstawowym warunkiem każdej czynności procesowej jest wymóg dokonania jej w zakreślonym terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty ogłoszenia lub doręczenia decyzji stronie. Stanowisko Komendanta Głównego Policji co do sposobu, w jakim – jego zdaniem – rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] miał wejść do obrotu prawnego było niespójne, gdyż organ raz twierdził, że decyzja ta została stronie ogłoszona a innym razem, że podjęto próbę jej doręczenia. Komendant Główny Policji nie podważył jednak wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, że w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego ogłoszenia powołanego rozkazu. W skardze kasacyjnej organ swe rozważania skoncentrował głównie na postawieniu zarzutu złamania art. 47 § 1 i § 2 k.p.a., przez niewłaściwą ocenę zastosowania tego przepisu, co w konsekwencji miało doprowadzić do naruszenia przez Sąd I instancji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Analizując powyższe zarzuty należy przede wszystkim przypomnieć, że doręczenie kwalifikuje się do czynności materialno-technicznych, z których dokonaniem przepisy wiążą określone skutki prawne (np. związanie decyzją - art. 110 k.p.a., czy – jak w niniejszej sprawie – rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania – art. 129 § 2 k.p.a.). Z gwarancyjnego charakteru instytucji doręczenia wynika, że tylko doręczenie zgodnie z obowiązującymi przepisami można uznać za skuteczne i wywołujące określone następstwa prawne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają regułę bezpośredniego doręczenia pisma adresatowi. Wszystkie wyjątki od tej zasady należy interpretować ściśle, a warunki dopuszczające w tym zakresie odstępstwa muszą być przestrzegane rygorystycznie. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników albo inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być też doręczane w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.) lub w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego jak i ustawie o Policji ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do możliwości doręczania pism w czasie choroby adresata. Zatem choroba nie wyklucza – co do zasady – możliwości skutecznego doręczenia przesyłki adresatowi. Zgodnie z art. 47 k.p.a. jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz adnotacją włącza się do akt sprawy (§ 1 ). W takich przypadkach uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (§ 2). Oczywistym jest, że takie rozwiązanie zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapobiegania sytuacjom, gdy negatywne stanowisko adresata w przedmiocie przyjęcia pisma miałoby udaremniać prawne doręczenie pisma, co mogłoby pociągać możliwość bezzasadnego wstrzymywania biegu postępowania. Strona nie może zatem traktować odmowy przyjmowania pism jako jeszcze jednego środka obrony własnych interesów. W konsekwencji musi liczyć się z tym, że nieuzasadniona odmowa przyjęcia pisma prowadzi do uznania doręczenia jako prawnie skutecznego. Przyjęcie fikcji prawnej polegającej na uznaniu pisma za doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia jest możliwe tylko przy zachowaniu ściśle określonych warunków. Skuteczność doręczenia zachodzi wówczas, gdy omawianą czynność dokonano z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych przez prawodawcę dla danego, wykorzystanego przez organ, sposobu doręczenia. Z odmową przyjęcia pisma zatem można mieć do czynienia jedynie wówczas, gdy doręczający zaofiaruje wprost przekazanie pisma adresatowi, natomiast adresat wyraźnie oświadczy doręczającemu, że pisma nie przyjmuje albo też w inny sposób uzewnętrzni wolę odmowy przyjęcia pisma. Odmowa odbioru pisma zawsze musi mieć charakter wyraźny. Okoliczność tę ma potwierdzać stosowna adnotacja. Nie może przy tym budzić wątpliwości fakt, że skoro czynności dręczenia dokonuje określony pracownik operatora pocztowego lub organu, to także wspomniana adnotacja musi być dokonana przez tego samego doręczającego. Ponadto adnotacja ta powinna w swej treści jednoznacznie wskazywać, że to adresat odmówił przyjęcia doręczanego mu pisma oraz datę odmowy odbioru przesyłki. Adnotacja poczyniona na rozkazie personalnym [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu – przedstawionych standardów nie spełnia. Została ona opatrzona podpisem i pieczątką B. B., Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP w [...]. Jednakże z treści tej adnotacji nie wynika, kto w ogóle miał zaofiarować K. W. odbiór wskazanej wyżej decyzji, a zatem czy uczynił to osobiście B. B. czy też próbę doręczenia przesyłki podjęła inna osoba. Brak takich danych nie pozwala na ustalenie czy autorem adnotacji jest rzeczywiście osoba doręczającego, co wyklucza możliwość uznania przedmiotowej adnotacji za wiarygodny dowód odmowy odbioru decyzji. Adnotacja nie może być relacją z działań innych osób. Prawnie skuteczna jest wyłącznie adnotacja sporządzona przez doręczającego. Treść powyższej adnotacji nie pozwala również na rekonstrukcję przebiegu zdarzenia, które miało mieć miejsce w dniu 12 października 2012 r. Nie można na jej podstawie jednoznacznie przyjąć, że adresatowi faktycznie zaofiarowano odbiór skierowanej do niego przesyłki, oraz że K. W. rzeczywiście odmówił wówczas odbioru doręczanej mu decyzji. Zawarte w adnotacji stwierdzenie "odmówił podpisania" nie pozwala na ustalenie tej istotnej w sprawie okoliczności. Nasuwających się w tym zakresie wątpliwości – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu – nie rozwiewa notatka K. W. z dnia 17 października 2012 r. Po pierwsze, nie może ona w ogóle zastępować czy uzupełniać adnotacji, o jakiej mowa w art. 47 § 1 k.p.a. Po drugie, z treści tej notatki również nie wynika, by w dniu 12 października 2012 r. policjant odmówił odbioru rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Jeszcze raz podkreślić należy, że odmowa odbioru przesyłki przez adresata powinna być wyraźna, a fakt ten musi być przez organ w sposób wymagany prawem udokumentowany. Organ nie zachowując omówionych standardów, nie wykazał, aby w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe było wykorzystanie przez niego instytucji przewidzianej w art. 47 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie zarzucić mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 47 k.p.a. Zaskarżony wyrok odpowiada bowiem prawu. W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.