I OSK 1670/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/17 w sprawie ze skargi P. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz P. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 86/17, po rozpoznaniu skargi P. W. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania: w pkt 1 zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przekazania odwołania w terminie 7 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; w pkt 3 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że skarżący 12 września 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na nieprzekazaniu odwołania od pisemnej propozycji zatrudnienia z 25 kwietnia 2017 r., do organu wyższego stopnia. W skardze wskazał, że organ twierdząc, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, odmówił przekazania odwołania do właściwego organu, a także odmówił rozpoznania tego odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono bezczynność organu przejawiającą się w nieprzekazaniu złożonego odwołania od pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej jako: "ustawa wprowadzająca KAS"). Powołując się na orzecznictwo sądowe oraz literaturę Sąd wyjaśnił, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Na bezczynność organu pierwszej instancji, który tej czynności nie dokonuje w terminie służy skarga na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zatem stanowisko organu o niedopuszczalności sądowej kontroli bezczynności organu w tym przedmiocie nie zasługiwała na uwzględnienie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje okoliczność, iż w ustawowym terminie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], pomimo obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a., nie przekazał organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez skarżącego od pisemnej propozycji zatrudnienia z 25 kwietnia 2017 r. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Sąd podkreślił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był uprawniony do oceny, czy złożone przez skarżącego odwołanie było dopuszczalne. To zastrzeżone zostało bowiem do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. W przypadku ustalenia braku drogi odwoławczej, organ odwoławczy wydaje postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wyjaśnił, że dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie wynikała ze złej woli organu, a była wynikiem wątpliwości w zakresie wykładni przepisów ustawy wprowadzającej KAS. Wprowadzenie instytucji propozycji zatrudnienia wywołało rozbieżności w orzecznictwie, co zdaniem Sądu przemawia za uznaniem, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przekazania odwołania w terminie 7 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a w zw. z art.134 § 1, art.141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a., przez uwzględnienie skargi na bezczynność, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku oddalenia, ewentualnie braku odrzucenia skargi, pomimo że nie doszło do naruszenia przez organ przepisu postępowania, tj. art. 133 K.p.a.; art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 K.p.a., przez nałożenie na organ obowiązku przekazania odwołania złożonego przez skarżącego od pisemnej propozycji zatrudnienia z 25 kwietnia 2017 r., w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy wprowadzającej KAS, takiej możliwości nie przewidują; art. 153 § 1 P.p.s.a., przez błędną oceną zawartą w zaskarżonym wyroku; art. 141 § 4 P.p.s.a., przez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a mających uzasadnić prawidłowość stanowiska o braku podstaw do przekazania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] organowi wyższego stopnia pisma skarżącego; art. 141 § 4 P.p.s.a., przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku w wyniku wadliwego przyjęcia, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] naruszył prawo, chociaż czynności dokonane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie były dotknięte żadną wadą, a w szczególności nie doszło do naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 133 K.p.a.; art. 151 P.p.s.a., przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga jako bezzasadna winna zostać oddalona z uwagi na brak naruszenia art. 133 K.p.a.; II naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 165 ust. 7 oraz art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o przeprowadzenie rozprawy. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie intancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 133 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia , w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak: E. Iserzon /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 K.p.a.). Przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017). W wyroku z 7 lipca 1992 r. NSA przyjął: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 K.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy. Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność lub przewlekłość tej czynności organu I instancji służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to bowiem bezczynność lub przewlekłość procesowa, dotyczy bowiem uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności lub przewlekłości procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2018; wyroki NSA z: 5 października 2018 r., I OSK 912/18, 19 stycznia 2018 r., II FSK 3375/15, 24 listopada 2016 r., I FSK 1360/16, 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1704/16). Powyższa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003). W świetle powyższych rozważań jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przekazując organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez skarżącego pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, zawartej w propozycji pracy". Odwołanie dotyczy zatem zwolnienia ze służby, czyli wiąże się ze skutkami jakie złożona skarżącemu propozycja wywołuje w sferze stosunku służbowego. Organ pierwszej instancji nie był uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 K.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go wraz z aktami sprawy organowi orzekającemu w drugiej instancji, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy w myśl art. 134 K.p.a. To ten organ dokona oceny, czy zaskarżone pismo z 25 kwietnia 2017 r. stanowi decyzję administracyjną, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, a także czy odwołanie od powyższego jest dopuszczalne. Nie przekazując odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności. W zaistniałych okolicznościach Sąd I instancji obowiązany był zatem zobowiązać organ do podjęcia czynności związanych z przekazaniem złożonego przez skarżącego odwołania właściwemu organowi odwoławczemu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że Sąd i instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie prezentował stanowiska o wydaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzji zawierającej propozycje nowych warunków zatrudnienia. Stanowisko Sądu I instancji zasadza się natomiast na uznaniu, że ani organ I instancji, ani Sąd nie są uprawnieni do dokonywania wiążącej oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. W świetle powyższego zarówno pierwszy, drugi, jak i szósty zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Konsekwencją tego stanowiska jest uznanie niezasadności zarzutu naruszenia art. 153 § 1 P.p.s.a., z jednoczesnym wskazaniem, że artykuł ten stanowi zamknięta jednostkę redakcyjną i nie składa się z paragrafów. Ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku, w tym odnosząca się do pozostawania organu w bezczynności, znajduje pełne oparcie w przywołanych powyżej przepisach prawa. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Jest wewnętrznie spójne, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r., I OZ 824/12). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi czy nie odniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Sąd w swoich rozważaniach skoncentrował się na analizie przepisu art. 133 K.p.a., gdyż istota sprawy sprowadzała się do oceny czy organ I instancji był obowiązany przesłać złożone przez skarżącego odwołanie, które odnosiło się do decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia. Sąd wyjaśnił również podstawy prawne, na których oparte zostały poszczególne rozstrzygnięcia ujęte w zaskarżonym orzeczeniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zważyć należy, że wskazane w ramach tego zarzutu przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji nie dokonywał ich wykładni, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 P.p.s.a.