I OSK 1671/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 377/09 w sprawie ze skargi Powiatu Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia (...) 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi K. B. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 377/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody L. z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi K. B. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) czerwca 2009 r., Nr (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Nr (...) Rady Powiatu w Ł. z dnia (...) kwietnia 2009 r. w sprawie oddalenia skargi K. B. na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Zdaniem Wojewody wskazana wyżej uchwała nie zawiera uzasadnienia, zatem nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 238 § 1 k.p.a. Ten brak, zdaniem organu, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Wskazano, że powszechnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące skarg i wniosków (Dział VIII k.p.a.) nie przewidują odstępstwa od tej reguły. Na rozstrzygnięcie Wojewody L. Rada Powiatu w Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając Wojewodzie naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 238 § 1 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późń. zm.). Rada Powiatu L. wskazała, że przedmiotową uchwałą zakończono jednoinstancyjne postępowanie administracyjne zawiadomieniem K. B. o sposobie załatwienia jej skargi. Zawiadomienie to nie było decyzją administracyjną i wobec elementów określonych w art. 238 § 1 k.p.a. nie można utożsamiać z elementami decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Wyrokiem z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 377/09, Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie uchylając rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody L. z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...), wskazał, że nie można przyjąć, iż kwestionowana przez niego uchwała nie zawiera wymaganego prawem uzasadnienia. Nadto Sąd podniósł, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż wniesiona przez K. B. skarga była rozpatrywana wcześniej przez komisję rewizyjną na posiedzeniu w dniu (...) marca 2009 r. Na posiedzenie komisji zaproszono zainteresowane strony. Skarżąca uprzedziła, że nie weźmie udziału w tym spotkaniu. Komisja uznała skargę za niezasadną po przeanalizowaniu odpowiedzi i wyjaśnień Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Organ nadzoru poinformowany został o tym pismem Rady Powiatu w Ł. z dnia (...) czerwca 2009 r. Sąd zaznaczył dodatkowo, że K. B. skarżyła się, iż jej interes moralny i jej dobre imię zostały naruszone aroganckim zachowaniem się Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w dniu 27 stycznia 2009 r. i z tego powodu złożyła swoją skargę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w tych okolicznościach nie można przyjąć, aby zakwestionowana przez Wojewodę uchwała naruszała prawo. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Powiatu słusznie domaga się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył Wojewoda L., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 238 § 2 zdanie drugie K.p.a., polegające na przyjęciu, iż uchwała Nr (...) zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że lakoniczne "uzasadnienie" treści uchwały Nr (...) spowodowało, iż Rada Powiatu nie była w stanie w sposób wiarygodny przekonać o słuszności swojego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie bowiem zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, twierdzenia, czy też wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy lub okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą. Podniesiono, że obowiązująca w demokratycznym państwie prawa zasada związania organów administracji publicznej prawem, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, rodzi obowiązek uzasadnienia każdego rozstrzygnięcia organu publicznego poprzez odwołanie się do obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Wojewody prawidłowo sformułowane uzasadnienie jest obowiązkiem rady, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez organ nadzoru. Przesłanki działania rady powiatu powinny zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w Ł., podtrzymując argumenty zawarte w skardze, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odpowiada prawu, chociaż z innych przyczyn, niż podniesione w uzasadnieniu tegoż wyroku. Wskazać należy, że art. 238 § 1 zdanie drugie K.p.a. (a nie, jak podano w skardze kasacyjnej § 2) stanowi, iż "zawiadomienie o odmownym załatwianiu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne". W niniejszej sprawie w uzasadnieniu, choć ogólnym, wskazano przyczyny oddalenia przez Radę Powiatu w Ł. skargi K. B. na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Wynika to z § 2 przedmiotowej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu przypomnieć, że jak wynika z akt niniejszej sprawy, wskazana wyżej uchwała Rady Powiatu w Ł. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2009 r. została podjęta wskutek rozpatrzenia skargi K. B. na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ł., a dokładniej, na niewłaściwe zachowanie się tegoż Dyrektora. Przy czym podkreślić należy, że uchwała o której mowa, jest czynnością materialnotechniczną, kończącą postępowanie administracyjne zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Oznacza to, że zawiadomienie to nie jest decyzją administracyjną, a wskazane w art. 238 § 1 K.p.a. elementy, nie są elementami decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a., na co słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie zatem miały przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące skarg i wniosków. Zawiadomienie to skierowane było wyłącznie do K. B. Jeżeli zatem byłaby ona niezadowolona z takiego działania Rady Powiatu, to mogła skarżyć to zawiadomienie podjęte w formie uchwały Rady Powiatu, zgodnie z art. 227 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 229 pkt 1 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady powiatu jest wojewoda. Oznacza to, że skargę (w trybie działu VIII k.p.a.) może złożyć strona niezadowolona z zapadłego rozstrzygnięcia, a nie organ nadzoru. Skoro zatem w niniejszej sprawie zainteresowana K. B. nie składała skargi, to uznać należy, że zasadnie w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. W związku z tym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w przedmiotowym wyroku art. 238 § 1 zdanie drugie K.p.a. jest chybiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.