I OSK 1672/22

Dnia 5 sierpnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 80/22 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 80/22, oddalił skargę D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Skargę kasacyjną od powyższe rozstrzygnięcie złożyła D.S. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: - niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO w z dnia [...] listopada 2021 r. ([...]), w sytuacji, w której decyzja SKO wydana została z naruszeniem: - art. 138 k.p.a. - poprzez nie rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, poprzestanie wyłącznie na utrzymaniu zaskarżonej decyzji Organu I instancji w mocy; - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w z w. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w należyty sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez brak, w ślad za Organem I instancji, wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi Organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Organu I instancji; - niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję SKO w z dnia [...] listopada 2021 r. ([...]), w sytuacji, w której decyzja SKO wydana została z naruszeniem przepisów postępowania wskazanymi powyżej; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. b) naruszenie przepisów prawa materialnego: - a to art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy ewentualne wyłączenie gruntów dotyczyło gruntów znajdujących się na obszarze, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje inne niż rolnicze przeznaczenie, w związku z tym zastosowanie winien mieć art. 28 ust. 2 ustawy o gruntach; oraz w sytuacji w której na terenie działki objętej niniejszym postępowaniem zostało uchwalone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bochnia 02.12.2021 r., w którym założono usługowy charakter przedmiotowych działek; - art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że wyłączenie przez odwołującą się gruntu o powierzchni 0,0041 ha o użytku i klasie ŁII nastąpiło bez decyzji o wyłączeniu gruntów; - art. 189g § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na odwołującą się kary administracyjnej określonej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji kiedy upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa ewentualnie naruszenie przepisów o przedawnieniu roszczeń wskazanych w Rozdziale 8 ustawy Ordynacja Podatkowa. - art. 189d i 189f k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w należyty sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy a to poprzez nieuwzględnienie zachodzących w sprawie przesłanek mających wpływ na zasadność i wysokość nałożenia kary administracyjnej, w tym przesłanek wskazanych w orzeczeniu WSA z dnia 8 września 2020 r. (sygn.. akt II SA/Kr 136/20). 3. Wskazując na przytoczone wyżej podstawy, na zasadzie art. 185 § 1 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o: - uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2022 r. oraz przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, - zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, orzekał w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Tą oceną na podstawie art. 170 p.p.s.a. jest związany także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Krakowie oddalił skargę, podkreślając że jest ona rozpoznawana po raz drugi przez sąd, zaś w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym kontrola legalności przez sąd administracyjny decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku, czy uwzględniły zawarte wytyczne oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Wyrokiem z 8 września 2020 r. II SA/Kr 136/20 WSA uchylił uprzednio wydane decyzje z organów obu instancji dotyczące nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za trwałe wyłącznie gruntów z produkcji rolnej. Uchylając poprzednio wydane decyzje WSA zaaprobował jednak wszystkie dotychczas dokonane przez organ ustalenia stanu faktycznego oraz całą jego ocenę. Wyłączną przyczyną rozstrzygnięcia uchylającego było natomiast to, że rozpoznając sprawę organy nie rozważyły możliwości zastosowania Działu IVa k.p.a., w szczególności, czy nie nastąpiło przedawnienie nałożenia kary administracyjnej przy zastosowaniu art. 189g k.p.a. Wyrokiem z 2020 r. Sąd Wojewódzki przesadził jednak następujące kwestie: - prawidłowość ustaleń organów co do powierzchni gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej pod komis samochodowy, - prawidłowość ustaleń odnośnie sprawcy wyłączenia, a to skarżącej, przyjmując przy tym, że wyłączenie miało miejsce od 2012 roku, - nie podzielił stanowiska skarżącej, że skoro w dacie faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w 2012 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Bochnia - uchwała Nr XXVI1/319/06 Rady Gminy Bochnia z 26 października 2006r. (DZ.Urz. Woj. Małopol. Nr 267 poz.1764 - dalej "MPZP"), zgodnie z którym dopuszczono na terenach oznaczonych symbolem R1 uzupełniająco lokalizację obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego, a skarżąca posiadała decyzję o wyłączeniu z 2010 r, to należy przyjąć ten stan faktyczny i prawny ( z 2012r.) do oceny problemu wyłączenia. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając kolejną skargę D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Bocheńskiego z [...] czerwca 2021 r, znak; [...] wydaną w przedmiocie wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej, prawidłowo uznał, że na mocy art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. zarówno strony, jak i sąd, są związane wyrokiem tego Sądu z dnia 8 września 2020 r. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, która dotyczy stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Z kolei związanie wynikające z art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Konsekwencją związania sądów oceną prawną, wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego rozstrzygnięcia organu administracji, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest głównym kryterium poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia. Tym samym w niniejszej sprawie – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – zarówno organ, jak i sąd, nie mógł - w świetle wskazanych przepisów- dokonać ponownej oceny kwestii dotyczących powierzchni gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej pod komis samochodowy, sprawcy wyłączenia, braku zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej pod budowę myjni samochodowej, w sytuacji gdy skarżącej wydano zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, objęte decyzją z dnia [...].10.2010r. nr [...]" w związku z prowadzeniem komisu samochodowego oraz oceny aktualnych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście prowadzonej przez skarżącą działalności. Kwestie te zostały już bowiem prawomocnie przesądzone w powołanym wyroku i jako takie są wiążące. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej jak również skargi oraz skargi złożonej na poprzednio wydaną decyzję SKO z [...] listopada 2019 r. są w zasadzie jednobrzmiące i w sposób oczywisty zmierzają do zakwestionowania wyrażonego w wyroku z 2020 r. stanowiska wskazującego na zasadność stanowiska organów w zakresie oceny działań skarżącej jako wyczerpujących delikt administracyjny określony w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z powyższym, zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. ,art.77 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107§3 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a., art. 151 p.p.s.a., oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za niezasadne należy także uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. i art. 189d i 189f k.p.a. Przepis art. 189g § 1 k.p.a. przewidując, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa - określa termin, w którym kompetencja ta może być wykonana. Dla instytucji przedawnienia, w tym instytucji przedawnienia karalności z art. 189g k.p.a., nie mniej ważne niż długość terminu przedawnienia jest ustalenie momentu początkowego i końcowego jego biegu, a w szczególności zidentyfikowanie zdarzeń prawnych stanowiących ich faktory. Z treści art. 189g § 1 k.p.a. wynika, że zdarzeniami prawnymi, z zaistnieniem których wiązać należy rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, są dwa alternatywnie przez ustawodawcę oznaczone momenty: a) dzień naruszenia prawa, b) dzień wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przy delikcie trwałym, tj. delikcie polegającym na trwałym (ciągłym) utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem, momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy, zatem bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od momentu ustania stanu niezgodnego z prawem. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie fakt urządzania przez skarżąca na części działki [...] w 2012 r. komisu samochodowego i nieprzerwane jego prowadzenie znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, a ponadto nie jest kwestionowane, to w tej sytuacji prawidłowo Sąd wojewódzki uznał, że termin przedawnienia w przedmiotowej sprawie nie upłynął, gdyż prze delikcie "ciągłym" zaczyna on biec dopiero od momentu zaprzestania naruszeń. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu należy również podzielić stanowisko WSA w zakresie oceny rozważeniu zastosowania art. 189d k.p.a., który należy rozpatrywać łącznie z całością wytycznych Sądu. Z wytycznych tych wynika, że organ ma rozważyć te przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, które zawierają uregulowania jakich brak w przepisach szczególnych. Wysokość opłaty (kary administracyjnej) za wyłączenie bez zezwolenia gruntu z produkcji rolnej jest natomiast wyczerpująco uregulowana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem brak jest prawnych możliwości aby wysokość takiej kary określać na podstawie art. 189d k.p.a. W tej sytuacji nie ma ani możliwości, ani potrzeby stosowania dyrektyw wymiaru (miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189d k.p.a. i swoistego "uzupełniania" regulacji podstawowej. Wreszcie za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 189f k.p.a. Wprawdzie strona nie określiła w sposób precyzyjny tego zarzutu (art. 189f k.p.a. składa się z 3 paragrafów, w skład których wchodzą także mniejsze jednostki redakcyjne). Z uzasadnienia skargi można jednak wywnioskować, że chodzi tu o naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odstępuje od nałożenia kary, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie wskazanych w nim przesłanek. Jeżeli naruszenie polegać miało na zabronionej aktywności, zaprzestanie będzie równoznaczne z powstrzymaniem się od tego rodzaju działania. Tymczasem skarżąca nadal prowadzi komis samochodowy na działce nr [...], a zatem nie zaprzestała innego niż rolnicze użytkowania tej działki, czyli nie zaprzestała naruszania prawa. W tej sytuacji za słuszne należy uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, co do braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary także na podstawie i tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącej polegający na dopuszczeniu dowodu z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Bochni z [...] listopada 2024 r. Dopuszczenie dowodu przed NSA może nastąpić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się, że przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć wyłącznie jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis ten nie może bowiem służyć czynieniu nowych ustaleń w sprawie lub ich zwalczaniu. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r., I OSK 300/14). Natomiast wnioskowany do przeprowadzenia dowód powstał już po wydaniu zaskarżonego wyroku, a zmiana w stanie faktycznym sprawy, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.