I OSK 1684/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 1026/16 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Zarządu Powiatu O. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 marca 2017 r., II SA/Ke 1026/16 oddalił skargę Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Zarządu Powiatu O. z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona uchwała w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. została podjęta [...] lipca 2015 r., kiedy to pozostawała w obrocie prawnym wcześniej podjęta przez Zarząd Powiatu O. uchwała Nr [...] z [...] maja 2015 r., odwołująca z tym dniem ze stanowiska dyrektora K. H. Nieważność uchwały o odwołaniu dyrektora została stwierdzona przez Wojewodę Świętokrzyskiego rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2015 r. Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm. Dalej u.s.p.), dopiero z chwilą doręczenia tego rozstrzygnięcia z mocy prawa następuje wstrzymanie wykonania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Ponadto, rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] sierpnia 2015 r. stało się prawomocne z chwilą odrzucenia przez WSA w Kielcach skargi Zarządu Powiatu (postanowieniem z 10 listopada 2015 r., które uprawomocniło się 12 grudnia 2015 r.). Tak więc nie ma żadnych wątpliwości to, że w chwili podejmowania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie zachodziły żadne przeszkody prawne do jej podjęcia. W tej bowiem dacie stanowisko Dyrektora Ośrodka nie było obsadzone. Ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc oznacza to, że co do zasady stwierdzenie nieważności uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego eliminuje tę uchwałę ze skutkiem wstecznym, tak jakby od początku uchwały tej nie było. Takie jednak generalne stwierdzenie, że uchwała, co do której stwierdzono jej nieważność, od początku nie wywołuje żadnych skutków doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy taki akt pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa administracyjnego, ale także w innych sferach, w szczególności w stosunkach cywilnych, czy pracowniczych. Za utrwalone już należy przyjąć w orzecznictwie sądów stanowisko, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły (ośrodka szkolno-wychowawczego) jest zarówno aktem administracyjnym jak i czynnością z zakresu prawa pracy, którą podejmuje organ działający w imieniu i na rzecz pracodawcy (organ prowadzący szkołę), w celu wywołania zobowiązaniowych skutków prawnych związanych z powierzeniem lub odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły (przykładowo wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2475/12). Jak wskazał Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z 12 lutego 2015 r., I PK 155/14, odwołując się do wyroku SN z 9 grudnia 2004 r., I PK 100/04 "przepisy prawa pracy nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności czynności rozwiązujących lub modyfikujących stosunek pracy. (....) Weryfikujące sferę publicznoprawną skutki orzeczenia administracyjnosądowego nie przenoszą się na pracowniczy stosunek powierzenia nauczycielowi okresowego sprawowania funkcji kierownika szkoły oraz odwołania go z kierowniczego stanowiska zatrudnienia. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie.(...) akceptacja koncepcji nieważności odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego jako sankcji wywołującej skutek również w sferze prawa pracy prowadziłaby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. Tego samego kierowniczego stanowiska zatrudnienia w tym samym okresie nie powinny bowiem zajmować dwie osoby, ponieważ wszystkie czynności podejmowane przez kolejną osobę powołaną na to samo kierownicze stanowisko zatrudnienia byłyby wadliwe, a nawet obarczone ryzykiem nieważności. W konsekwencji skutki orzeczenia administracyjnosądowego o nieważności uchwały o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągały się na sferę jej pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołały skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora pozwanej szkoły". Mając powyższe na uwadze, stwierdzenie nieważności uchwały o odwołaniu K. H. ze stanowiska dyrektora nie spowodowało automatycznie przywrócenia jego na to stanowisko. Dodatkowo Sąd zauważył, że jak wynika z dołączonych przez uczestnika wyroków Sądu Rejonowego w Starachowicach, Wydziału Pracy z 23 lutego 2016 r. oraz wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach z 6 października 2016 r. K. H. nie został przywrócony do pracy na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego. Skoro w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było żadnych przeszkód prawnych do jej podjęcia, bowiem stanowisko dyrektora Ośrodka nie było obsadzone, brak jest podstaw do przyjęcia, że Zarząd Powiatu podejmując tę uchwałę naruszył prawo w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Wobec wskazanego wyżej braku skutku stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora w postaci przywrócenia K. H. na to stanowisko okoliczność, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jako orzeczenie deklaratoryjne wywołuje skutki ex tunc nie powoduje nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Ośrodka. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 991/10, zauważyć należy, że w tamtej sprawie zachodziła inna sytuacja. Mianowicie organ gminy wydał zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej oraz o zatwierdzeniu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora już po tym, gdy organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, w czasie, gdy z mocy prawa (art. 92 ust. 1 u.s.g.) wykonanie tego zarządzenia (o odwołaniu dyrektora) było wstrzymane. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Świętokrzyski, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i stwierdzenie, że uchwała Zarządu Powiatu O. nr [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. została wydana z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 36 ust. 1 ustawy w zw. z art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. dalej "u.s.o." ) i art. 79 ust. 1 u.s.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawidłowe i zgodne z prawem jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji, w której stanowisko to pozostaje już obsadzone w rozumieniu administracyjnoprawnym wobec trwania dotychczasowej kadencji, a osoba je zajmująca nie została odwołana w rozumieniu administracyjnoprawnym, 2. art. 82 ust. 2 u.s.p. przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, że uchwała Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy w dacie orzekania zaskarżoną uchwałę należało ocenić jako podjętą z naruszeniem prawa, 3. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez wykroczenie w przeprowadzanej kontroli zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu O. poza kryterium legalności i odwołanie się w tym zakresie do skutków z zakresu prawa pracy, rozstrzygniętych wyrokami sądów powszechnych, przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.o. szkołą kieruje osoba, której powierzono stanowisko dyrektora. Jest to stanowisko jednoosobowe. Procedura powierzenia stanowiska dyrektora wymaga przeprowadzenia konkursu, którego wynik podlega zatwierdzeniu przez organ prowadzący szkołę. Obie te czynności zostały zaskarżone przez Wojewodę Świętokrzyskiego do sądu administracyjnego i sprawy te są rozpatrywane równolegle w odrębnych postępowaniach. W tym kontekście, aby mówić legalności powierzenia stanowiska dyrektora wymagane jest istnienie szkoły lub placówki, w której takie stanowisko pozostaje nieobsadzone, albo na skutek upływu kadencji (art. 36a ust. 13 uso), albo wskutek odwołania (art. 38 ust. 1 uso). W innym wypadku dojdzie do sytuacji, w której powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły lub placówki w tożsamym czasie będą legitymować się dwie osoby, co jest niedopuszczalne wobec jednoosobowości stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. było powierzone uczestnikowi – K. H. (uchwała Zarządu Powiatu O. z [...] lipca 2012 r. Nr [...] powierzająca stanowisko dyrektora na okres od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r.). Uchwałą nr [...] z [...] maja 2015 r. Zarząd Powiatu O. odwołał K. H. ze stanowiska dyrektora tej placówki, jednak Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2015 r. stwierdził nieważność tej właśnie uchwały na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne po kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie w zasadzie powszechnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie nadzorcze eliminuje daną uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem od daty jej podjęcia (wyroki: WSA w Łodzi z 9 listopada 2012 r., II SA/Łd 754/12; WSA w Szczecinie z 5 sierpnia 2010 r., II SA/Sz 500/10), co oznacza, że nie może ona stanowić podstawy i oparcia dla jakichkolwiek późniejszych działań, które służą jej wykonaniu lub stanowią jej konsekwencję. W związku z tym w obrocie administracyjnoprawnym K. H. nadal funkcjonuje jako osoba, której powierzone zostało stanowisko dyrektora, a tym samym stanowisko to pozostaje obsadzone w dacie, w której podjęto zaskarżoną uchwałę o powierzeniu tego stanowiska, jak i w okresie, w którym nowy dyrektor miał pełnić powierzoną mu funkcję (od 1 września 2015 r.). Ta okoliczność, z uwagi na powyższe, musi rzutować na legalność (zgodność z prawem) ocenianej w niniejszym postępowaniu uchwały o powierzeniu stanowiska dyrektora, które wcześniejszą uchwałą Zarządu Powiatu O. zostało wszak powierzone K. H., a ten ani nie został odwołany (skutecznie), ani jego kadencja nie dobiegła końca. Kwestie związane czasowym brakiem na stanowisku dyrektora są również uregulowane w art. 36a ust. 5 u.s.p. Wojewoda Świętokrzyski kwestionuje ocenę Sądu, że okoliczność podejmowania uchwały o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły w dacie przed wydaniem przez Wojewodę Świętokrzyskiego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały odwołującej dotychczasowego dyrektora szkoły sprawia, że powierzenie tej funkcji było prawidłowe. Konsekwencją takiego stanowiska jest ryzyko naruszenia art. 7 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę działania w granicach i na podstawie prawa. Z zasadą tą nie daje się pogodzić pogląd, że zgodnym z prawem jest akt lub czynność, których podstawą podjęcia jest akt lub czynność niezgodna z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy znamienny jest również fakt, że Wojewoda Świętokrzyski możliwość oceny uchwały odwołującej dotychczasowego dyrektora (z [...] maja 2015 r.) uzyskał dopiero 21 lipca 2015 r., a zatem już po podjęciu uchwały o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły. W niniejszej sprawie Wojewoda Świętokrzyski nie poddaje Sądowi do oceny stosunku pracowniczego K. H. ani innych osób, ten bowiem podlega kognicji sądów powszechnych. Jest to odmienny stosunek prawny, choć wynikający z tożsamych czynności, jednak podlegający ocenie przez pryzmat odmiennych uregulowań prawnych. Stąd też wszelkie odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do orzecznictwa mającego za przedmiot stosunek pracy zasługują na ocenę nietrafnych. Prywatnoprawna bądź publicznoprawna kwalifikacja aktu powierzenia stanowiska w praktyce nie ma wpływu na konstatację, iż postępowanie konkursowe poprzedzające tę czynność ma zdecydowanie charakter publicznoprawny, a więc wszelkie rozstrzygnięcia w związku z jego przebiegiem powinny podlegać kontroli sądów administracyjnych (tak: komentarz do art. 36 w Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, M. Pilich, LEX, 2015). W ocenie Wojewody tak samo należy odnosić się do kwestii powierzenia stanowiska dyrektora, tj. należy rozgraniczyć zagadnienia związane ze stosunkiem pracy od podlegającej kontroli sądów administracyjnych kwestii powierzenia stanowiska jako niezależnej czynności administracyjnej. Bez znaczenia dla oceny prawnej w niniejszej sprawie pozostaje treść wyroków sądów pracy, które orzekały w sprawie wynikającej z ocenianych również w tym postępowaniu czynności. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OSK 968/13 stwierdzono "w niektórych sprawach z zakresu systemu oświaty źródłem zmian w stosunkach pracowniczych jest nie wolna wola pracodawcy, ale akty z zakresu administracji publicznej, podlegające w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody, a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 36a ust. 1 u.s.o., nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej". Stanowisko Sądu I instancji oparte na okoliczności, że stwierdzenie nieważności uchwały o odwołaniu K. H. ze stanowiska dyrektora nie doprowadziło do jego przywrócenia na to stanowisko, wymyka się spod zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 2 p.u.s.a. Kryterium oceny uchwały organu powiatu stanowi jej zgodność z prawem, nie zaś skutki jakie może wywołać w zakresie prawa pracy, podlegające kognicji sądów powszechnych, a konkretnie sądów pracy. Wskazując art. 1 § 2 p.u.s.a. jako samodzielną podstawę kasacyjną kierował się stanowiskiem wyrażonym w wyrokach NSA z 12 października 2016 r., II GSK 647/15 ("przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności") i z 12 lipca 2016 r., I OSK 2525/14 ("naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem"). Natomiast postawienie tego zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nastąpiło z poszanowaniem stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 9 listopada 2011 r., I GSK 605/10 ("uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a."). Wobec tych argumentów zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Ze względu jednak na upływ terminu, w którym dopuszczalne jest stwierdzenie nieważność tej uchwały, opisane powyżej nieprawidłowości powinny skutkować wydaniem orzeczenia stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Brak takiego orzeczenia w sytuacji, w której istniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności stanowi obrazę art. 82 ust. 2 u.s.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie są trafne. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. Będąca przedmiotem skargi uchwała [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. została podjęta [...] lipca 2015 r., kiedy to pozostawała w obrocie prawnym wcześniej podjęta przez Zarząd Powiatu O. uchwała Nr [...] z [...] maja 2015 r., odwołująca z tym dniem ze stanowiska dyrektora K. H. Nieważność uchwały o odwołaniu dyrektora została stwierdzona przez Wojewodę Świętokrzyskiego rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2015 r. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że stosownie do art. 80 ust. 1 u.s.p., dopiero z chwilą doręczenia tego rozstrzygnięcia Zarządowi Powiatu O. z mocy prawa nastąpiło wstrzymanie wykonania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Nr [...] z [...] maja 2015 r. To zaś miało miejsce po [...] lipca 2015 r. Z tego względu zarzut zawarty w punkcie 1 skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony, jako że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu O. Nr [...] stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. nie było objęte. Nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 82 ust. 2 u.s.p. przez jego niezastosowanie. Skoro Zarząd Powiatu O. nie naruszył żadnego z przepisów wymienionych w punkcie 1 skargi kasacyjnej w stopniu istotnym (art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p.), to Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Za bezzasadny należało uznać również 3. z wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej uchwały zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej czynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być tylko powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, a w skardze kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego tego wskazania nie zamieszczono. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.