I OSK 1688/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2087/08 w sprawie ze skargi M. R. i D. R. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2087/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. i D. R. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: M. i D. R. w piśmie z dnia 5 lutego 2007r. wystąpili do Starosty O. o "podjęcie czynności administracyjnych w sprawie wznowienia jak również wszczęcia postępowań administracyjnych", a następnie w piśmie z dnia 9 marca 2007r. oświadczyli, że domagają się "wyznaczenia geodety z listy Wojewody M., który dokona pomiarów na gruncie działek nr 1852 i nr 1851" i na ich podstawie wprowadzi zmiany do ewidencji w zakresie granic i powierzchni działek. Starosta O. postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. przekazał Wojewodzie M. – jako organowi właściwemu – wskazane wyżej pisma jako wnioski o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2000r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2000r. "w sprawie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wsi [...] dotyczących własności działki nr [...] i nr [...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem dnia [...] kwietnia 2007r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2000 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1082/07, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz postanowienie Starosty O. z dnia [...] marca 2007 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M., na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie wznowione postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2000 r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wsi [...] dotyczących własności działki nr [...] i nr [...]. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, wskazując, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Organ zaznaczył, że w powołanym wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, iż organem właściwym do przeprowadzenia postępowania jest Starosta O., gdyż wnioski skarżących zawarte w pismach z dnia 5 lutego 2007 r. i 9 marca 2007 r. były żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, a nie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2000 r. Zatem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylający postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i postanowienie Starosty O. spowodował, w ocenie organu, że postępowanie wznowione postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2007 r. stało się bezprzedmiotowe. W związku z tym, w ocenie Głównego Geodety Kraju, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. zasadnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wznowione własnym postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2008 r. skargę wnieśli M. i D. R. podnosząc między innymi, iż Sąd winien ustalić jaki organ administracyjny ma dokonać zmian w ewidencji gruntów działki nr [...] i nr [...], skoro występują niezgodności z rzeczywistym stanem. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2087/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. R. i D. R. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2008 r., wskazał, że zgodnie z art. 105 §1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu przepis ten zasadnie znalazł zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, albowiem postępowanie administracyjne o charakterze nadzwyczajnym, tj. postępowanie wznawiające postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów wsi [...] odnoszącej się do działek nr [...] i [...], zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu bezprzedmiotowość, o której mowa, wynika z faktu, że w toku postępowania wznowieniowego ustalono, iż zamiarem skarżących wyrażonym w pismach z dnia 5 lutego 2007 r. i 9 marca 2007 r. nie było jego wszczęcie. Zamiar ten obejmował wszczęcie innego postępowania administracyjnego, to jest postępowania o wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów i budynków. Kwestię tę przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2007 r. W związku z tym prowadzenie postępowania wznowieniowego stało się bezprzedmiotowe, zatem, zdaniem Sądu, należało je umorzyć na podstawie art.105 §1 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli M. i D. R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż organ prowadzący postępowanie wznowieniowe (Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. oraz Główny Geodeta Kraju) związany był oceną zawartą w wyroku WSA z dnia 19 października 2007 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 1082/07), w sytuacji, gdy: a) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie tylko ten sąd oraz organ, którego działanie były przedmiotem zaskarżenia, podczas gdy organem, którego działanie były przedmiotem zaskarżenia był Starosta Powiatowy oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie organ prowadzący postępowanie wznowieniowe, b) ocena prawna Sądu zawarta w wyroku WSA z dnia 19 października 2007 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 1082/07) wynikała z oceny stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, iż intencją skarżących nie było wznowienie postępowania, podczas, gdy faktyczna intencja wznowienia postępowania została jednakże potwierdzona przez skarżących wskutek wniesienia odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M., to jest organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe, umarzającej wznowione postępowanie, co stanowiło zmianę istotną stanu faktycznego i powinno skutkować merytorycznym rozpoznaniem wniosku skarżących o wznowienie postępowania. 2) art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 k.p.a. w związku z art. 150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a., poprzez uznanie, iż organ prowadzący postępowanie wznowieniowe słusznie umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy konwalidowany licznymi pismami skarżących ich wniosek o wznowienie postępowania skutkował koniecznością rozpoznania sprawy przez organ prowadzący postępowanie, który był organem właściwym w sprawie wznowienia tegoż postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że już z samego faktu zaskarżenia przez skarżących decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] lipca 2008 r., do Głównego Geodety Kraju wynika, że żądają oni wznowienia postępowania przed tym organem. W związku z tym skarżący nie godzą się na umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, która opiera się głównie na przyjęciu, iż nie mieli zamiaru wznawiania postępowania. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną tak istotna zmiana stanu faktycznego, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1082/07, w stosunku do stanu faktycznego, nie może stanowić podstawy do uznania przez organ, że pomimo popieranego wniosku skarżących, postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wskazano, że możliwość wyłączenia obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego dopuścił między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2227/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że gdy granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu, to sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd pierwszej instancji niezwiązany granicami skargi nie może jednak przekroczyć tych granic sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, w których skarga została wniesiona, nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 291). Stosownie natomiast do treści art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten zatem odnosi się do sytuacji, gdy w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, który dokonał określonej oceny prawnej, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, która to jednak sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, powinien się zatem zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracyjny przy ponownym wydawaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Zatem przyjąć należy, że związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek skierowania do organu wytycznych co do uzupełnienia wadliwie przeprowadzonego postępowania sprowadza się do oceny, czy - przy ponownym rozpoznaniu - organ uwzględnił uwagi sądu administracyjnego. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Natomiast w myśl art. 170 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 powołanej ustawy dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. W niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1082/07 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz postanowienie Starosty O. z dnia [...] marca 2007 r. W związku z tym stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku z dnia 29 maja 2009 r. był związany wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., co z kolei oznacza, że rozpoznając sprawę nie miał całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, a okoliczności sprawy znajdujące odzwierciedlenie w jej aktach nie mogły być na nowo rozpoznawane w granicach określonych w art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. We wskazanym wyżej wyroku z dnia 19 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził bowiem o tym, że w toku postępowania wznowieniowego ustalono, iż zamiarem skarżących wyrażonym w pismach z dnia 5 lutego 2007 r. i 9 marca 2007 r. nie było jego wszczęcie. Zamiar ten obejmował wszczęcie innego postępowania administracyjnego, to jest postępowania o wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...]. Kwestia ta zatem nie mogła podlegać ponownej ocenie Sądu w zaskarżonym wyroku z dnia 29 maja 2009 r. Uznać zatem należy, że w konsekwencji wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 19 października 2007 r. wyroku, sygn. akt IV SA/Wa 1082/07, postępowanie wznowione na wniosek skarżących postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] maja 2007 r. stało się bezprzedmiotowe. W związku z tym za zasadne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał umorzenie wznowionego postępowania za prawidłowe. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach ponieważ przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie zaś do treści § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie