I OSK 1697/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy reprezentującego Skarb Państwa oraz Miasto Stołeczne Warszawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1965/20 w sprawie ze skargi Prezydenta m.st. Warszawy reprezentującego Skarb Państwa oraz Miasto Stołeczne Warszawa na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1965/20, po rozpoznaniu skargi Prezydenta m.st. Warszawy reprezentującego Skarb Państwa oraz Miasto Stołeczne Warszawa na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, oddalił skargę. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) Na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, która prowadziła do przyjęcia, że zaistniały podstawy do wydania decyzji uchylającej decyzję Ministra Rolnictwa z dnia 11 lipca 1952 r. oraz przyjęcie, że w sprawie nie doszło do upływu znacznego okresu czasu, a także pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13; 2) Przepisów ustrojowych, tj. art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione i bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym i różnicowanie ochrony praw podmiotu w zależności od jego charakteru (osoba fizyczna, Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) podczas gdy wszystkie te podmioty należy traktować w sposób równy. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie; 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r. była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 14 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, po wznowieniu postępowania administracyjnego. Wojewódzka Komisja Ziemska w Warszawie orzeczeniem z dnia 4 czerwca 1947 r. przydzieliła Z. K. [...]ha ziemi z gospodarstwa po Niemcu G. K., położonego we wsi D., gm. Jabłonna, pow. Warszawa. Orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia 11 lipca 1952 r. wydanym na podstawie art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, oraz art. 12 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, postanowiono orzeczenie Wojewódzkiej komisji Ziemskiej w Warszawie z dnia 4 czerwca 1947 r. uchylić, a gospodarstwo oddać do dyspozycji władz ziemskich. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że aczkolwiek przydzielenie gospodarstwa Z. K. jako repatriantowi było słuszne, to biorąc pod uwagę że wymieniony nie uprawia racjonalnie od kilku lat przyznanego gospodarstw, a w tym roku ziemia leży odłogiem postanowiono orzec jak wyżej. Spadkobiercy Z. K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 lipca 1952 r. w części dotychczas nierozdysponowanej (obejmującej działki nr [...]). Decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 11 lipca 1952 r., a decyzją z dnia 21 kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia 29 stycznia 2004 r. Od decyzji tej skargę wniósł P. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 464/04, uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że Minister Rolnictwa wydając orzeczenie z dnia 11 lipca 1952 r. dopuścił się rażącego naruszenia art. 101 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r., a także stwierdził, że w obowiązujących aktach prawnych w 1952 r. nie została zawarta jakakolwiek norma prawna przewidująca nieważność decyzji o nadaniu ziemi z powodu przekroczenia powierzchni gospodarstwa lub pozostawienia go odłogiem. Nie można za taki przepis uznać powołanego art. 12 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 464/04 skarga kasacyjna nie została wniesiona. W takich okolicznościach Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 2 lutego 2011 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 lipca 1952 r. w części dotyczącej gruntów oznaczonych obecnie jako działki nr: [...] z obrębu [...] o pow. [...]ha, [...] z obrębu [...] o pow. [...]ha, [...] z obrębu [...] o pow. [...]ha i [...] z obrębu [...] o pow. [...]ha. Po rozpatrzeniu wniosku P. R. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 10 listopada 2011 r. w pkt 1 uchylił decyzję z dnia 2 lutego 2011 r. w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]ha, w pkt 2 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 lipca 1952 r. w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]ha, w pkt 3 w pozostałej części decyzję z dnia 2 lutego 2011 r. utrzymał w mocy. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 listopada 2011 r. skarga nie została wniesiona. W 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy (działając zarówno w imieniu Skarbu Państwa jak i Miasta Stołecznego Warszawy) wystąpił ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 listopada 2011 r., jako przesłankę do wznowienia postępowania wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 10 listopada 2011 r. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 6 czerwca 2016 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 listopada 2011 r., a po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta m.st. Warszawy działającego w imieniu Skarbu Państwa i Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 14 lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. ma charakter zakresowy i nie powoduje zmiany normatywnej. Oznacza, to że wyrok nie deroguje art. 156 § 2 k.p.a., natomiast wskazuje na konieczność dokonania zmian przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., po rozpoznaniu skargi Prezydenta m.st. Warszawy reprezentującego Skarb Państwa oraz Miasto Stołeczne Warszawa na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że prawidłowe było działanie organu, który po otrzymaniu wniosku skarżącego, w którym powołano się na przesłankę z art. 145a § k.p.a. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie przystąpił do badania, czy przesłanka ta rzeczywiście zaistniała. W razie bowiem ustalenia, że przesłanka ta nie zaistniała, organ zobligowany był do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odmowy uchylenia decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. jest wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu ustawodawcy. Organy nie są zatem uprawnione do samodzielnej, indywidualnej rekonstrukcji brakującej, zgodnie z powołanym wyrokiem, normy prawnej art. 156 § k.p.a. Natomiast ustawodawca do dnia wydania zaskarżonego wyroku nie dokonał nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a. Nadto w związku z podnoszonymi w skardze zarzutami Sąd odniósł się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności dotyczących działek nr [...] i nr [...] i aktualnego sposobu ich wykorzystania, a także wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia 10 listopada 2011 r. odniósł się do kwestii prowadzonej na wspomnianych działkach inwestycji i ocenił, że ewentualne związane z tym faktem nieodwracalne skutki prawne nie mogą być przypisane orzeczeniu z dnia 11 lipca 1952 r. W postępowaniu toczącym się po wznowieniu postępowania fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma wykazanie, że wystąpiła przesłanka wznowienia po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. albo art. 151 § 2 k.p.a. Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § pkt 1 lit. a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie może być uwzględniony. Przede wszystkim należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2020 r. wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 listopada 2011 r. Natomiast decyzja z dnia 10 listopada 2011 r. została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 11 lipca 1952 r. Mając na uwadze, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania, to w pierwszej kolejności przedmiotem kontroli powinny być objęte przepisy regulujące zasady postępowania o wznowienie postępowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. określają podstawy wznowienia postępowania, a zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. W rozpoznawanej sprawie postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane w oparciu o przesłankę z art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Należy wyraźnie zaznaczyć, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera jeszcze możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności konieczne jest zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wskazana we wniosku przesłanka wznowieniowa rzeczywiście wystąpiła, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, wówczas podstawę prawną wydania decyzji stanowi art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli zaś przeprowadzone postępowanie co do przesłanki (przyczyny) wznowienia postępowania doprowadzi organ do wniosku, że podana przyczyna wznowienia nie zaistniała wówczas organ na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowanym w pełni przez tutejszy sąd, podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Inaczej ujmując, dopiero ustalenie istnienia podstawy wznowienia otwiera kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje oceny podnoszonych we wniosku merytorycznych aspektów sprawy. Zasadniczą zatem kwestią, jaka podlegała rozpatrzeniu przez Sąd I instancji, była ocena, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a., a oparta na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji z dnia 14 lipca 2020 r. wydanej na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji z dnia 10 listopada 2011 r. wskazując, że w sprawie nie zaistniała wskazana we wniosku przesłanka wznowieniowa z art. 145 a § 1 k.p.a., takiej przesłanki nie stanowi bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., który ma charakter zakresowy, nie wywołuje zmiany normatywnej i skierowany jest do ustawodawcy. Trybunał w uzasadnieniu wyroku w pkt 10.7 stwierdził: " Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych", co jednoznacznie potwierdza, że wyrok Trybunał nie wywołał zmiany normatywnej, a tym samym nie mógł stanowić przesłanki wznowienia postępowania o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a. Wydanie w wyniku wznowienia postępowania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza sens uregulowania zawartego w tym przepisie, który polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie, po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 listopada 2011 r. (która została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 11 lipca 1952 r.) na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. została wydana decyzja z dnia 14 lipca 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji, a to oznacza brak możliwości przejścia do merytorycznej oceny decyzji z dnia 10 listopada 2011 r., którą stwierdzono nieważność (w określonym zakresie) orzeczenia z dnia 11 lipca 1952 r. Tym samym pominięcie w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów dotyczących wznowienia postępowania, a wskazanie na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. § 156 § 2 k.p.a. w kontekście powołanych decyzji z dnia 10 listopada 2011 r. i orzeczenia z dnia 11 lipca 1952 r. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie mogło spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nadto w skardze kasacyjnej w pkt 2 sformułowany został zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustrojowych, tj. art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne i bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym i różnicowanie ochrony praw podmiotu w zależności od jego charakteru. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy na dwie okoliczności: po pierwsze zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: pkt 1) naruszeniu prawa materialnego prze błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; pkt 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy nie przewidują innych podstaw kasacyjnych w tym przepisów ustrojowych. Stąd też wskazując na naruszenie przepisów Konstytucji RP należy kwalifikować je w ramach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych. Niemniej zauważyć należy, że to zwrócenie uwagi przez organy, a następnie Sąd I instancji na różne sytuacje prawne, które mogą mieć miejsce wynika z samego wyroku Trybunału, w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, natomiast w okolicznościach faktycznych tej sprawy orzeczenie z dnia 11 lipca 1952 r. było podstawą pozbawienia prawa. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej należy ocenić jako niezasadny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.