I OSK 1750/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 37/17 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. na akt administracyjny Dyrektora Archiwum Państwowego w G. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednostki organizacyjnej zobowiązanej do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, a także akt administracyjny Dyrektora Archiwum Państwowego w G. z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2 zasądza od Dyrektora Archiwum Państwowego w G. na rzecz P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. kwotę 1400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r., III SA/Gd 37/17 oddalił skargę P. Spółki z o.o. z siedzibą w G.na akt administracyjny Dyrektora Archiwum Państwowego w G. z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednostki organizacyjnej zobowiązanej do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że ustawa z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1506), zwana dalej ustawą archiwalną, stanowi w art. 33 ust. 1, że archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. Zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy archiwalnej jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe, ustala w odniesieniu do innych jednostek niż obejmujące swą działalnością obszar całego Państwa – dyrektor właściwego archiwum państwowego. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z 26 października 2006 r., IV SA/Wr 514/06, w którym wskazano, że ustawa archiwalna, posługując się w art. 33 ust. 1 pojęciem jednostki organizacyjnej (państwowej lub samorządowej), nie zawęża go jedynie do jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, lecz rozciąga go także do spółek prawa handlowego utworzonych przez Skarb Państwa lub przez jednostki samorządu terytorialnego (jednoosobowych), przedsiębiorstw państwowych, czy spółek prawa handlowego. Oznacza to, iż w przypadku powstawania materiałów archiwalnych wchodzących do państwowego zasobu archiwalnego, także jednoosobowe spółki Skarbu Państwa maja obowiązek tworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. Fakt powstawania w skarżącej spółce materiałów archiwalnych wchodzących do państwowego zasobu archiwalnego stwierdzony przez organ nie był w skardze kwestionowany. Bezsporna jest także struktura własnościowa skarżącej spółki, której wspólnikami są wyłącznie jednostki samorządowe oraz przedsiębiorstwo państwowe, które zgodnie z przedstawionym powyżej poglądem jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej. Skoro każdy z podmiotów wymienionych w przepisie z osobna ma obowiązek tworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, o ile tworzy materiały archiwalne, to nieracjonalne i pozostające w sprzeczności z zasadą szczególnej ochrony zasobów archiwalnych byłoby uznanie, że wspólne przedsięwzięcie tych podmiotów realizowane w formie spółki prawa handlowego miałoby być zwolnione z obowiązku wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 lutego 2014 r., III SA/Łd 1136/13). Zatem, Dyrektor Archiwum Państwowego w G. uczynił prawidłowy użytek z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy archiwalnej, ustalając skarżącą spółkę jako jednostkę organizacyjną obowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł P. Sp. z o.o. z siedzibą w G., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej przez jego: 1) błędną interpretację polegającą na uznaniu, że zastosowane w art. 33 ust. 1 pojęcie innej samorządowej jednostki organizacyjnej zawiera w sobie spółki prawa handlowego utworzone przy udziale jednostek samorządu terytorialnego, podczas gdy brak jest przesłanek uprawniających takie rozumowanie, w konsekwencji zaś 2) niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący należy do kręgu podmiotów obowiązanych na mocy ustawy archiwalnej do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, podczas gdy skarżący nie należy do żadnej kategorii podmiotów wymienionych we wskazanym przepisie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA za podstawę orzeczenia przyjął, że brak jednoznacznego, literalnego zawężenia treści art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej do jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej skutkuje koniecznością rozciągnięcia kręgu zobowiązanych na jednostki posiadające osobowość prawną. Rozumowanie to stoi w sprzeczności z praktyką ustawodawcy. Gdy wolą ustawodawcy jest objęcie treścią danej normy jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, odzwierciedleniem tego zamysłu jest treść danej normy. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się określeniem samorządowa (wymiennie: gminna, powiatowa, wojewódzka) jednostka organizacyjna zakres znaczeniowy nazwy wyczerpują jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Gdy zakres podmiotowy ustawy ma obejmować inne kategorie osób, np. osoby prawne lub przedsiębiorców ustawodawca zaznacza to w tekście. Tytułem przykładu wskazano: 1) art. 2 ust. 2 ustawy o najwyższej izbie kontroli: Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. 2) art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym: Kierownik urzędu gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. 3) art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim: Sejmik Województwa kontroluje działalność zarządu województwa oraz wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. 4) art. 2 ust. 1 pkt 6, 6a, 6b ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne: Ustawa określa także ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez: 6) wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). 5) ustawa prawo lotnicze art. 174 ust. 2: Zezwolenie na zarządzanie lotniskiem użytku publicznego może uzyskać: 1) organ administracji publicznej Rzeczypospolitej Polskiej; 2) państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna: 3) spółka kapitałowa z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Ilekroć w wymienionych ustawach wymienia się samorządowe jednostki organizacyjne nie stanowi to podstawy prawnej do objęcia tymi regulacjami podmiotu takiego jak spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której posiadają udziały jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji jeśli nawet np. ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli ma zastosowanie do skarżącego to nie dlatego, że jest samorządową jednostką organizacyjną, gdyż nią nie jest, ale ze względu na treść art. 2 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że Najwyższa Izba Kontroli może również kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Podobnie nie ma żadnych wątpliwości, że kompetencje wójta gminy jako zwierzchnika służbowego kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych nie dotyczą zarządu spółki prawa handlowego, gdyż taka spółka nie jest gminną jednostką organizacyjną. Także sejmik województwa nie ma uprawnień kontrolnych wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w stosunku do spółki P., gdyż ta nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Ustawodawca definiując samorządowe jednostki organizacyjne odróżnia je od osób prawnych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, jak i dysponuje i posługuje się narzędziami językowymi pozwalającymi mu na precyzyjne sygnalizowanie, jakiej grupy podmiotów dotyczy dany akt normatywny czy poszczególne obowiązki i uprawnienia. Interpretacja stanowiąca podstawę prawną wyroku rozszerza w sposób nieuprawniony zakres podmiotowy normy wynikającej z art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej w ten sposób, że obejmuje ona kategorie podmiotów tam nie wymienionych, w tym P. Sp. z o.o. Wynikający z art. 33 ust. l ustawy archiwalnej obowiązek prowadzenia archiwum zakładowego warunkuje wystąpienie łącznie dwóch przesłanek – przedmiotowej i podmiotowej. Przesłanka przedmiotowa określa, że archiwum zakładowe tworzy się, gdy stwierdzono powstawanie materiałów archiwalnych w rozumieniu art. 1 ustawy. Druga przesłanka – podmiotowa – zostaje spełniona gdy materiały archiwalne powstaną w jednym z podmiotów: 1) państwowa jednostka organizacyjna, 2) jednostka samorządu terytorialnego, 3) samorządowa jednostka organizacyjna. P. Sp. z o.o. jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną – spółką prawa handlowego. Równocześnie, posiadając niejednolitą strukturę właścicielską, P. również z tego powodu nie może zostać uznany za "samorządową jednostkę organizacyjną". A zatem przesłanka podmiotowa nie została spełniona i zastosowanie art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej w stosunku do P. Sp. z o.o. jest nieuprawnione. Skutkiem przekazywania realizacji działań należących do zakresu działania np. jednostek samorządu terytorialnego czy też Państwa wyodrębnionym podmiotom, np. spółkom prawa handlowego, spółdzielniom, fundacjom jest samodzielność tych podmiotów w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Autonomiczne i samodzielne (także w rozumieniu prawa cywilnego) podmioty, takie jak skarżąca Spółka nie są obciążone także innymi obowiązkami, które obciążają poszczególnych udziałowców – jednostki samorządu terytorialnego oraz państwową jednostkę organizacyjną. W konsekwencji za nieuprawnione należy uznać rozumowanie WSA, zgodnie z którym podjęcie wspólnego przedsięwzięcia (założenie spółki) przez podmioty obowiązane do prowadzenia archiwum zakładowego implikuje w sposób bezwarunkowy objęcie tym obowiązkiem jednostkę, która została utworzona w celu prowadzenia tego wspólnego przedsięwzięcia, nawet w sytuacji, w której dla danej formy organizacyjnej prowadzenia działalności ustawa nie przewiduje takiego obowiązku. Posłużenie się przez WSA argumentem contra legem pokazuje, że z art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej nie wynika dla P. obowiązek prowadzenia archiwum zakładowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również liczne orzeczenia sądowe, w których podzielono pogląd WSA, a także zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku są trafne. Już w 1982 r. sformułowano w orzecznictwie NSA pogląd, że: "W prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją PRL zasada ogólna, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Organ administracji zatem, wydając decyzję, nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Są to podstawowe zasady działania aparatu administracji państwowej w praworządnym państwie" – wyrok NSA z 17 listopada 1987 r., II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2 poz. 107. Tym bardziej dzisiaj należy bezwzględnie podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od samego początku istnienia tego Sądu, że obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można nakładać na nią domniemywanego obowiązku w drodze wykładni rozszerzającej, ponieważ przepisy prawa nakładające na stronę obowiązek lub cofające przyznane je uprzednio uprawnienie muszą być interpretowane ściśle. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym. Nie ulega wszak wątpliwości, że na gruncie wykładni językowej P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. nie jest "inną samorządową jednostką organizacyjną" w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej, ponieważ nie można mu przypisać takiego charakteru ze względu na jakiekolwiek kryterium prawne. Nie można mu przypisać charakteru innej samorządowej jednostki organizacyjnej w znaczeniu ustrojowym, ponieważ P. nie wchodzi w skład systemu samorządu terytorialnego w Polsce. Nie jest on również taką jednostką w sensie własnościowym, bo udziałowcami tej Spółki jest również podmiot będący państwową jednostką organizacyjną. Tymczasem Sąd I instancji, dokonując wykładni tego przepisu posłużył się rozumowaniem per analogiam ("Skoro każdy z podmiotów wymienionych w przepisie z osobna ma obowiązek tworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, o ile tworzy materiały archiwalne, to nieracjonalne i pozostające w sprzeczności z zasadą szczególnej ochrony zasobów archiwalnych byłoby uznanie, że wspólne przedsięwzięcie tych podmiotów realizowane w formie spółki prawa handlowego miałoby być zwolnione z obowiązku wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 lutego 2014 r., III SA/Łd 1136/13). Zatem, Dyrektor Archiwum Państwowego w G. uczynił prawidłowy użytek z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy archiwalnej, ustalając skarżącą spółkę jako jednostkę organizacyjną obowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego"), które w powszechnej ocenie jest rozumowaniem zawodnym. W dodatku, na gruncie prawa administracyjnego jego stosowanie jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo, i w dodatku tylko na korzyść strony – por. np. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, W-wa 1970, passim. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej przez jego błędną interpretację należało uznać za mający usprawiedliwione podstawy. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 i art. 146 § 1 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku, a także uchylenie aktu administracyjnego Dyrektora Archiwum Państwowego w G. z [...] września 2016 r., nr [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.