I OSK 1752/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 562/15 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 562/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 128 423,00 zł na rzecz skarżącego M. G. za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa położonej w gminie O. obręb S., oznaczonej jako działa nr [...] o pow. 1,4066 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku M.-O. oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania M. G. wniesionego od powyższej decyzji Wojewody, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że odwołanie od ww. decyzji odszkodowawczej wniósł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. P. B. za pośrednictwem faksu. Minister wezwał pełnomocnika skarżącego, do usunięcia braków w odwołaniu poprzez złożenie pod nim własnoręcznego podpisu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącego r.pr. P. B. poinformował organ odwoławczy, iż odwołanie wniesione w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych braków formalnych, gdyż zostało wniesione zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. za pomocą telefaksu i zawiera jego podpis uwidoczniony na multiplikacji dokumentu jaki odebrał organ, zatem w ocenie odwołującego nie wystąpił powyższy brak formalny. Po analizie akt sprawy oraz rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu powołał się na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 63 § 2 i art. 63 § 3 k.p.a. oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że odwołanie bez podpisu, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. Wskazał ponadto, że co do zasady podpis musi być własnoręczny. Wyjaśnił, że w judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. Na poparcie swego stanowiska powołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1998 r. sygn. akt III CKN 482/98. Podsumowując wskazał, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, co w przypadku postępowania odwoławczego obliguje organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. I SA/Wa 108/13 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej i stwierdził, że błędnym było wydanie postanowienia z uwagi na brak przepisów procesowych dających podstawę do orzekania w drodze postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, a tym bardziej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy powinno być ono pozostawione bez rozpoznania. Wobec powyższego uznał, że w związku z nieuzupełnieniem przez stronę braku formalnego odwołania, organ winien był pozostawić je w aktach sprawy bez rozpoznania. Pozostawienie to jest czynnością materialno-techniczną, przybierającą formę notatki bądź adnotacji na piśmie a nie orzeczenia administracyjnego. Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 roku, pozostawił powyższe odwołanie bez rozpoznania, o czym zawiadomił strony pismem z dnia 22 września 2015 r. Pismem z dnia 24 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego r.pr. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia wyżej opisanego odwołania żądając zobowiązania organu do rozpoznania odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia, wskazując, iż nie pozostaje w bezczynności. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że w całości podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej prawomocnym wyrokiem stwierdził, iż w związku z nieuzupełnieniem przez stronę braku formalnego odwołania, polegającego na niepodpisaniu przez pełnomocnika skarżącego wniesionego odwołania w wyznaczonym terminie, organ winien był pozostawić wniesione odwołanie w aktach sprawy bez rozpoznania. W związku z powyższym organ będąc związany powołanym orzeczeniem Sądu mocą art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), ponownie rozpoznając odwołanie, pozostawił je, zgodnie z wiążącymi wytycznymi Sądu Administracyjnego bez rozpoznania, nie nadając mu dalszego biegu. Zatem w obliczu powyższego bezczynność organu nie miała miejsca gdyż przed organem nie toczy się postępowanie odwoławcze. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 153 P.p.s.a w związku z art. 193 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym niezwiązaniu wskazaniami prawnymi i oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaka została w tej sprawie wyrażona w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. I OSK 1269/13, wedle której wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Sądu I instancji z dnia 20 lutego 2013 r. I SA/Wa 108/13 "nie są prawidłowe", a ocena prawna co do form wnoszenia podań - niewłaściwa. Sąd I instancji orzekając w tej sprawie winien był związać się skorygowaną przez NSA oceną prawną; 2. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wobec niezobowiązania organu do wydania aktu, w sytuacji, gdy pozostaje on w bezczynności, nie rozpatruje prawidłowo wniesionego odwołania. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. I OSK 1269/13 stwierdził, że wskazania Sądu I instancji wyrażone w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. I SA/Wa 108/13 nie są prawidłowe i dokonał własnej oceny prawnej, wskazując, że w sprawie nie ma podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania, to tym samym Sąd I instancji nie mógł orzec wbrew tej ocenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. I SA/Wa 108/13, po rozpoznaniu skargi M. G., uchylił postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. G. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w gminie O., obręb S., oznaczonej jako działka nr [...] przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku M.–O. Sąd I instancji wskazał, że w związku z nieuzupełnieniem przez stronę braku formalnego odwołania, organ winien był pozostawić je w aktach sprawy bez rozpoznania. Pozostawienie to jest natomiast czynnością materialno-techniczną, przybierającą formę notatki bądź adnotacji na piśmie, a nie orzeczenia administracyjnego. W tym zakresie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dopuścił się naruszenia przepisu art. 134 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, co skutkować musiało jego uchyleniem. Od powyższego wyroku, organ wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r. I OSK 1269/13 oddalił ją. Sąd odwoławczy uznał, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Otóż, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. nie jest zasadny, gdyż w sprawie nie występują, przesłanki niedopuszczalności odwołania. Ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe regulacji niedopuszczalności odwołania unormowane w art. 134 k.p.a. wynika z odrębności regulacji czynności procesowej wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. zakresem pojęcia podania objęte są czynności strony takie jak "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Do konsekwencji prawnych braków czynności procesowej wniesienia odwołania należy stosować przepisy o następstwach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie NSA, w zaskarżonym wyroku nie wyprowadzono konsekwencji prawnych w zakresie dopuszczalnej formy wnoszenia podań. Przytaczając treść art. 63 § 1, § 3 i § 3a k.p.a. Sąd wskazał, że w przypadku wniesienia podania w formie pisemnej oraz ustnie i w razie wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego uregulowano expressis verbis wymóg podpisu. W przypadku wniesienia podania telegraficznie, za pomocą telefaksu również należy wyprowadzić obowiązek podpisania podania, ale z uwzględnieniem sposobu przekazania za pomocą środków technologii przekazu. Odwołanie jest czynnością procesową strony, a zatem podstawowym jej elementem jest wyrażenie woli, której zewnętrznym objawem jest podpis. Wniesienie podania za pomocą telefaksu jest jedynie dopuszczalnym sposobem przekazania odwołania organowi. Nadanie w tym dopuszczalnym sposobie odwołania, które zawiera podpis strony i to własnoręczny, nie może być ocenione jako brak podpisu. Nie można w takim przypadku zaliczyć tego podpisu do technicznego odcisku pieczęci. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia formalistyczna art. 63 § 1 k.p.a. bez uwzględnienia dopuszczalnej technologii wnoszenia podań w tym za pomocą telefaksu. Tylko zatem w przypadku braku podpisu podania wniesionego za pomocą telefaksu, jego zatarcia, dla usunięcia wątpliwości, czy wolą strony jest wniesienie odwołania można uznać za konieczne wezwanie strony do podpisu lub potwierdzenia złożenia podpisu. Nie ma zatem podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku Sądu I instancji, nie są prawidłowe, nie uwzględniają regulacji form wnoszenia podań. Przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w opisanym wyroku, nie zostało uwzględnione przez Sąd I instancji w tej sprawie przy ocenie zaistnienia w sprawie bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do oceny stanu bezczynności przez pryzmat wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. I SA/Wa 108/13, gdy tymczasem argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. I OSK 1269/13, wyraźnie wskazuje na wadliwość wskazań dla organu co do dalszego postępowania i ma bezpośredni wpływ na ocenę działań organu w świetle skargi na bezczynność. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej i działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało o treść art. 203 pkt 1 P.p.s.a.