I OSK 1754/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Toruń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 104/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Toruń na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 104/11, oddalił skargę Gminy Miasta [..] na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia 3 grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika W. S., S. S., M. S., Z. S., B. S., P. S. i P. S., na postanowienie Starosty [..] z dnia 18 października 2010 r. w przedmiocie zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..], oznaczonej jako działki nr [..], [..] i [..] o łącznej powierzchni 1,8557 ha, postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i odmówić zawieszenia postępowania. W podstawie prawnej postanowienia wskazano na przepisy art. 97 § 1 pkt 4, art. 123, art. 124 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że Starosta [..] postanowieniem z dnia 18 października 2010 r. w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w [..], przy ul. [..], oznaczonej jako działki nr [..], [..] i [..] o łącznej pow. 1,8557 ha, zapisanej w [..]. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, iż do prowadzenia ww. postępowania został wyznaczony postanowieniem Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 4 listopada 2009 r. Starosta [..], podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie przeprowadził rozprawę administracyjną, dokonał wizji lokalnej nieruchomości oraz wystosował pismo o zakończeniu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił również, iż w trakcie prowadzonego postępowania "zaistniały obligatoryjne okoliczności zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 pkt 4, tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Ponadto w zaskarżonym postanowieniu z dnia 18 października 2010 r. organ zapisał, że powziął informację, iż Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Starosta stwierdził również, że "nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w znacznej części obejmuje pracownicze ogrody działkowe a zastosowanie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". Wojewoda Kujawsko-Pomorski podniósł, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję pojęcia zagadnienie wstępne: - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, - wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W rozpatrywanej sprawie Starosta [..] zawiesił postępowanie administracyjne, z uwagi na fakt, iż Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. sygn. I SA/Wa 1388/04, który stanowi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odróżnia się kontrolę norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym od kontroli konkretnej. W rozpatrywanym przypadku wszczęto kontrolę abstrakcyjną, tzn. nie dotyczącą indywidualnej sprawy administracyjnej. Tylko konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Kontrolę taką inicjuje sąd. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że nawet w wypadku skierowania pytania prawnego przez sąd nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w innych sprawach administracyjnych, choćby w nich zachodziła konieczność zastosowania przepisów objętych tym pytaniem. Złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż nie stanowi zagadnienia wstępnego. Związek pomiędzy orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wydanym wskutek złożenia wniosku o charakterze abstrakcyjnym (nie w indywidualnej sprawie) a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy jest jedynie pośredni i potencjalny a winien być bezwzględnie bezpośredni. Istotny jest również fakt, że przepisy prawa objęte wnioskiem skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w rozpatrywanej sprawie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym wznowienie postępowania. Podniesiono także, że należy odróżnić zawieszenie postępowania administracyjnego od zawieszenia postępowania sądowego, gdyż są to instytucje oparte na różnych podstawach prawnych. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Gmina Miasta [..]. W skardze wniesiono u uchylenie zaskarżonego postanowienia o zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Sąd I instancji stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, iż w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Trafnie wskazano na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję pojęcia zagadnienia wstępnego, tj. zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie zależy od innego organu lub sądu, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzić rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazano także na odróżnienie kontroli norm prawnych dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny o charakterze abstrakcyjnym i konkretnym. Pytanie zawisłe przed Trybunałem Konstytucyjnym sygn. K 8/10 ma charakter abstrakcyjny. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa uchwalone w obowiązującym trybie, korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Nawet wówczas, gdy domniemanie zgodności z Konstytucją zostanie obalone, ale zostanie odroczona utrata mocy obowiązującej przepisu, to aż do nadejścia terminu utraty mocy przepisy zachowują moc obowiązującą, zatem muszą być przestrzegane i stosowane przez adresatów, gdyż w przeciwnym wypadku przekreśli się sens odroczenia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2005 r. sygn. SK 26/02, Lex nr 149944). Jedynie Sąd w takiej sytuacji przyjmuje, że zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie zakwestionowanie konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych mających zastosowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz oczekiwanie na ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z tej materii, nie uzasadnia zawieszenia postępowania. Złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta [..] zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo przyjęcia, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że w ocenie skarżącej "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 kpa należy rozmieć szerzej aniżeli czyni to sąd w zaskarżonym wyroku. Z przepisu tego wynika, że za "zagadnienie wstępne" uznać należy każdą wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Podkreślono również, że stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienia nieruchomości zamiennej. Nie sposób zatem uznać, iż rozstrzygnięcie o konstytucyjności tego przepisu nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak czyni to WSA w Bydgoszczy. Przepis ten ma bowiem kardynalne znaczenie dla rozstrzygnięcia problemu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe, gdyż przesądza o treści rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nieruchomości, w szczególności, iż w razie uznania zasadności roszczenia o zwrot, orzeczeniu o takim zwrocie sprzeciwia się przepis art. 24 ustawy z 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Mimo stwierdzenia podstaw do zwrotu, organ orzekający w sprawie nie jest władny wydać decyzji uwzględniającej żądanie zwrotu, lecz zobligowany jest odmówić zwrotu. Tym samym przyjąć należy iż w tej konkretnej sprawie rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o konstytucyjności przepisu, który stanowić będzie podstawę rozstrzygnięcia powinno być uznane za zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego narusza art.. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Poprzez pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w powyższym przepisie należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Wskazać należy że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, iż rozstrzygnięcie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe, pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP m.in. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005rr. o rodzinnych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr. 169, poz. 1419 ze zm. ), a tym samym nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może znaleźć zastosowanie w sytuacji gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, oczywiście o ile organ administracji publicznej w sposób przekonujący uzasadni związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji. Przez pojęcie władzy sądowniczej rozumieć należy powierzenie wyodrębnionym organizacyjnie strukturom państwowym możliwości orzekania, rozstrzygania sporów, ale także kontroli działań innych organów państwa z Konstytucją. W Polsce zgodnie z Konstytucją RP władzę sądowniczą sprawują sądy - Sąd Najwyższy, sądy powszechne, wojskowe, administracyjne oraz trybunały - Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Wprawdzie w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. odmiennie niż czyni to przepis art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został wymieniony Trybunał Konstytucyjny, okoliczność ta nie może uzasadniać wniosku, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie znajduje zastosowania po spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w przepisie, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba pamiętać, że w chwili wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego Trybunał Konstytucyjny nie istniał, nie mógł zatem być uwzględniony w treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie ma jednak przeszkód aby po wejściu w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wobec faktu usytuowania tego organu w strukturze władzy sądowniczej przez użyte w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pojęcie "sąd" rozumieć należy także Trybunał Konstytucyjny. Ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "sądu". Dokonując wykładni w tym zakresie należy zatem uwzględniać przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w granicach władzy sądowniczej, powołanej przede wszystkim do rozstrzygania spraw. Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy orzeka, czyli rozstrzyga w wymienionych w nim sprawach, co oznacza, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiący o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny sąd, należy odnosić także do Trybunału. Podkreślić też trzeba, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawęża pojęcia "sądu" ze względu na tryb rozpoznawania czy charakter spraw. Wydaje się, że jest to dodatkowy argument przemawiający za tym aby w zakresie pojęcia "sąd" o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. umieścić również Trybunał Konstytucyjny. Także w doktrynie przyjmuje się, że choć w analizowanym przepisie mowa jest o "sądach" nie można w sposób jednoznaczny wykluczyć, że pojecie to może swoim zakresem obejmować także Trybunały (tak Grzegorz Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w K.p.a., "Państwo i Prawo", nr 7, poz. 2002, s. 68). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod rodzinne ogrody działkowe ocena przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych miała podstawowe znaczenie i zasadnie Starosta [..] postanowieniem z dnia 18 października 2010r. zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Potwierdza to wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012r. sygn. K 8/10, w którym stwierdzono m. in. ze art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że "odmowa zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi byłaby uzasadniona, gdyby Polski Związek Działkowców dysponował tytułem prawnym, w szczególności gdyby na podstawie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nabył użytkowanie wieczyste nieruchomości. W takiej sytuacji dochodziłoby do konkurencji dwóch praw konstytucyjnie chronionych, przysługujących osobie wywłaszczonej i PZD. Konkurencja taka nie występuje jednak, gdy PZD nie dysponuje tytułem prawnym. Ochrona stanu faktycznego, tj. władania nieruchomością przez PZD, kosztem "zasadnych roszczeń osób trzecich" nie znajduje żadnego uzasadnienia. W dotychczasowym stanie prawnym, mimo uznania zasadności żądania i stwierdzenia podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości, orzeczeniu sprzeciwia się przepis art. 24 u.r.o.d., organ orzekający w sprawie nie jest władny wydać decyzji uwzględniającej "zasadne roszczenie osoby trzeciej". Przeciwnie, zobligowany jest odmówić zwrotu. W takich wypadkach bezwzględna odmowa zwrotu nieruchomości w naturze jest niezgodna z prawem ochrony własności wyrażonym w art. 64 Konstytucji RP." Niezależnie od zaprezentowanej wcześniej oceny w zakresie legalności zaskarżonej decyzji, mając na uwadze to, że rozpoznawana sprawa dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnej ( zawieszenia postępowania ) oraz i to, że stan faktyczny i prawny sprawy uległ zmianie ( w dniu 11 lipca 2012r. zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 8/10 ), kierując się zasadą szybkości postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.