I OSK 1755/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 523/10 o odrzuceniu skargi J.K. na pismo Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wójt Gminy J. zarządzeniem z dnia 9 kwietnia 2010 r. nr 202/10 wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), odwołał J.K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w J.. J.K. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożył wniosek do Wojewody Podlaskiego o wszczęcie postępowanie nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w zarządzenia. Wojewoda Podlaski pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] poinformował J.K., iż po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających postępowanie nadzorcze w/w sprawie, umorzył. Skargę na powyższe pismo złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J.K. zarzucając naruszenie art. 104 K.p.a. przez niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, art. 109 K.p.a. poprzez niedoręczenie mu jako stronie merytorycznego rozstrzygnięcia, art. 127 K.p.a. poprzez pozbawienie go prawa do rozpatrzenia odwołania od kwestionowanego zarządzenia oraz art. 156 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niestwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia pomimo rażącego naruszenia art. 38 ustawy o systemie oświaty. W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł zarzuty podważające legalność zarządzenia będącego przedmiotem jego wniosku do wojewody. Ponadto podał, że został zawiadomiony o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie o jego umorzeniu. Zarzucił, że wojewoda zaniechał przekazania odwołania według właściwości, gdyż w jego ocenie pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r. oprócz wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego stanowiło również odwołanie. Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że pismo organu z dnia [...] czerwca 2010 r. nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również nie jest postanowieniem, dlatego nie może być przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wyjaśnił, że Wojewoda wykonuje kompetencje nadzorcze z urzędu, a zatem samodzielnie podejmuje decyzje o wszczęciu postępowania nadzorczego i nie jest związany kierowanymi do niego w tym zakresie wnioskami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 523/10 skargę J.K. odrzucił. W uzasadnieniu postanowienia odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. wyjaśnił, że zaskarżone pismo nie należy do żadnej kategorii aktów podlegających kontroli przez sądy administracyjne. Pisma skarżącego z dnia 22 kwietnia 2010 r. nie można również traktować jako odwołania od zarządzenia o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w J.. Sąd pierwszej instancji, wskazując na specyfikę postępowania nadzorczego, o którym mowa w Rozdziale 10. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził, że tylko rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały lub zarządzenia lub stwierdzające, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 w/w ustawy) podlega kontroli sądu administracyjnego. Do złożenia skargi uprawnione są wyłącznie gmina lub związek międzygminny, których uprawnienie, interes prawny lub kompetencje zostały naruszone. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanowi natomiast decyzji administracyjnej (vide G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Samorząd gminny. Komentarz" ABC 2010, tezy 3 i 4 do art. 91 u.s.g.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nadzoru nie znajdzie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo też gdy stwierdzi, że nie zostały wydane z naruszeniem prawa, to nie wydaje decyzji administracyjnej, ale może wystosować do organów i osób zainteresowanych informację o braku podstaw do wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego. Takie pismo nie stanowi jednak ani rozstrzygnięcia nadzorczego, ani innej formy działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. Nie może być zatem przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1992 r., SA/Po 69/92, ONSA 1992/2/34; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1998 r., I SA 494/98, Lex nr 44663; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r., SAB/Wr 16/92, Wspólnota 1992/29/21). W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro informacja Wojewody o braku podstaw do zakwestionowania legalności zarządzenia Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2010 r., uzewnętrzniona w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., nie stanowi aktu władczego z zakresu administracji publicznej, to nie mogła być poddana kontroli sądu administracyjnego. Z kolei, za bezpodstawne uznał zarzuty skarżącego dotyczące nieprzekazania przez Wojewodę pisma stanowiącego "odwołanie" od zarządzenia z dnia 9 kwietnia 2010 r. innemu organowi według właściwości. Wskazał, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ustawy o systemie oświaty jest sprawą z zakresu administracji publicznej, lecz nie jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga była niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.K. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i 6 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odwołując się do treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przypomniał, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają wszystkie akty i czynności, niemające charakteru decyzji lub postanowień, wydawane w sprawach indywidualnych. Przy czym, podkreślił, że przez akty lub czynności organu należy rozumieć także działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Skarżący kasacyjnie wywiódł, że pismo Wojewody o umorzeniu postępowania nadzorczego jest aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., albowiem wspólną cechą tych aktów jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z tego względu, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają m.in. uchwały i zarządzenia organów o charakterze ogólnym, akty wewnętrznego urzędowania, jak i akty o charakterze indywidualnym. Ponadto stwierdził, że umorzenie postępowania nadzorczego uniemożliwia mu obronę jego praw, gdyż w jego ocenie zarządzenie Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno Przedszkolnego w J., zostało wydane z naruszeniem prawa. Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., albowiem jako podstawę skargi kasacyjne wskazano zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 6 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania i stwierdzenie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, ale nadto wymagane jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 5/04 LEX nr 256825). Jako nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stosownie do treści w/w przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzut naruszenia cyt. przepisu postawiono w związku z poinformowaniem przez Wojewodę Podlaskiego J.K. (pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]), iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie znalazł on podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr 202/10 o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w J. i umorzył w tej sprawie postępowanie nadzorcze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Dlatego zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie odwołania dyrektora szkoły podlega nadzorowi wojewody (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 439/04 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy jednak zauważyć, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), lecz poinformował jedynie skarżącego, iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności w/w zarządzenia i umorzył postępowanie nadzorcze w tym zakresie. W tym miejscu, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy prowadzi się zawsze z urzędu, a nie na wniosek. A zatem decyzję co do celowość zastosowania omawianego środka nadzoru w konkretnej sprawie, pozostawiono wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. Z kolei, pismo organu nadzoru zawiadamiające o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w konkretnej sprawie, nie jest ani rozstrzygnięciem nadzorczym, ani żadną inną formą działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r. sygn. akt SAB/Wr oraz wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1998 r. I SA 494/98 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że skarga do sądu administracyjnego na pismo Wojewody informujące o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Z kolei, odnosząc się do zarzutu naruszania art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206), wojewoda jest: 1) przedstawicielem Rady Ministrów w województwie; 2) zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie; 3) organem rządowej administracji zespolonej w województwie; 4) organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, z zastrzeżeniem ust. 2; 5) organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji; 6) reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach; 7) organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze. zm.). Natomiast zgodnie z art. 11a. ust. 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). W świetle powołanych przepisów wojewoda nie może być zatem uznany za organ samorządu terytorialnego. W związku z powyższym, za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., skoro przepis ten odnosi się do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, a przedmiotem niniejszej sprawy jest pismo Wojewody Podlaskiego. Natomiast ubocznie należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że cyt. ustawa o samorządzie gminnym wprowadziła dwa systemy badania zgodności z prawem uchwał i zarządzeń organów gminy. Jeden z nich to postępowanie nadzorcze, drugi to możliwość wniesienia do sądu administracyjnego tzw. skargi powszechnej na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż wbrew art. 176 P.p.s.a. zarzut ten nie został uzasadniony. Powołanie podstawy kasacyjnej nie może być natomiast gołosłowne bez wymaganego uzasadnienia. Przy czym, zgodnie z art. 184 P.p.s.a błędne uzasadnienie może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku tylko wówczas, gdy rzutuje ono na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro skarżący nie tylko nie wykazał, w jaki sposób uzasadnienie zaskarżonego wyroku miałyby wpływać na jego treść, lecz podniesionego w tym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił, to zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być uwzględniony. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.