I OSK 1761/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R., M. K., J. L. oraz E. K., A. R. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/19 w sprawie ze skargi W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R. i T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R. i T. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] września 2014 r., znak: [...], Starosta K. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] i [...], obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli katastralnej 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R., W. Z., T. K. oraz I. K. Orzekając w powyższy sposób organ pierwszej instancji oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, z którego, w jego ocenie, wynika, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy podstacji prostownikowej trakcyjnej [...] "[...]" przy ul. [...], natomiast teren wokół samego budynku podstacji, jak również jego najbliższe otoczenie, zgodnie z planem realizacyjnym będącym integralną częścią decyzji z [...] maja 1975 r., znak: [...], zostały zagospodarowane pod drogę dojazdową do samej podstacji, jak również do posesji [...], co zostało przewidziane w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z [...] sierpnia 1975 r., znak: [...], jak również w decyzji z [...] czerwca 1975 r. zatwierdzającej plan realizacyjny podstacji prostownikowej trakcyjnej [...] "[...]" przy ul. [...] w K. wraz z drogą dojazdową i drogą zastępczą dojazdową do budynku mieszkalnego ww. [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyli W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M. oraz I. R., podnosząc m.in., że celem wywłaszczenia była jedynie budowa budynku stacji, który powstał na innej działce, niż objęte wnioskiem o zwrot i brak jest dokumentów, które w sposób precyzyjny wskazywałyby na powstanie na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu drogi dojazdowej do budynku stacji oraz drogi dojazdowej zastępczej do budynku mieszkalnego [...]. Decyzją z [...] lutego 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Na skutek rozpoznania skargi na ww. decyzję organu odwoławczego, wyrokiem z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 395/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zasadny jest zarzut skargi o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego i wskazał m.in., że organ ograniczył się do zwrócenia się o dokumenty do [...] oraz do archiwum [...], a pozyskane przez niego odpisy decyzji nie zawierają załączników graficznych, o których mowa w ich treści. W ocenie sądu organ powinien dołożyć wszelkich starań by uzyskać załączniki graficzne opisanych w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji decyzji, a ponadto powinien zwrócić się do Archiwum Państwowego i do stron wymienionych w rozdzielnikach tych decyzji. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne w związku z oddaleniem skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3004/15, w którym sąd stwierdził, że zakres koniecznego do uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie nie wykracza poza ramy wyznaczone przepisem art. 136 k.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, że wnioskodawczyni, I. K., zmarła, zaś zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] lipca 2017 r., Rep. [...], spadek po zmarłej nabyli M. K., s. E. i I., oraz J. L., c. W. i K. Rozpatrując ponownie odwołanie Wojewoda [...], decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018, poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat [...], na rzecz I. K. i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz M. K. i J. L. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu wskazano, że Starosta K. prawidłowo ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] sierpnia 1975 r., znak: [...], wydaną w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z czym zastosowanie w stosunku do niej znajdują przepisy art. 136 ust. 3 i następne u.g.n. Jak ustalono, roszczenie o zwrot nieruchomości w przedmiotowej sprawie przysługuje wnioskodawczyni, W. Z., osobom, które przyłączyły się do wniosku w toku postępowania, M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R., T. K. oraz M. K. i J. K., którzy na zasadzie określonej w art 30 § 4 k.p.a. w związku z ww. art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. wstąpili w miejsce zmarłej I. K. W świetle powyższego dwie pierwsze przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem zawnioskowane do zwrotu działki o nr.: [...] i [...] stanowią część wywłaszczonej nieruchomości – parceli katastralnej 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], a z wnioskiem o jej zwrot wystąpiły (wszystkie) uprawnione osoby. Organ odwoławczy wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn.: P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., póz. 376), stwierdzający, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., w zakresie wskazanych tam terminów, nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie, odpowiednio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r., art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r., art. 137 ust. 1 pkt 2). Organ wskazał, że podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Jeśli cel ten nie jest jednoznacznie określony w decyzji wywłaszczeniowej, tj. gdy określony został w decyzji wywłaszczeniowej w sposób ogólnikowy, za pomocą określeń ogólnych, a nawet gdy brakuje określenia przeznaczenia nieruchomości, to prawidłowe określenie celu wywłaszczenia powinno zostać dokonane na podstawie tych samych kryteriów, co niezbędność postępowania wywłaszczeniowego. Analiza całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, powinna być podstawą do uszczegółowienia, doprecyzowania celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie do takiego doprecyzowania doszło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, którego ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia oraz spełnienia trzeciej przesłanki zwrotu, tj. zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oparte zostały m.in. na dokumentach poprzedzających wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] sierpnia 1975 r., znak: [...]. W związku z zaleceniami, zawartymi w wyroku z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 395/15, organy podjęły czynności zmierzające do pozyskania oryginalnej dokumentacji dotyczącej inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej. W tym celu, pismami z [...] lipca 2018 r., zwrócono się do [...] S.A. w K., Archiwum Narodowego w K., Archiwum Akt Nowych w W., Referatu Archiwum Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta K. oraz Archiwum Zakładowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. o informację, czy dysponują stosownymi dokumentami archiwalnymi. Pismem z [...] lipca 2018 r. Referat Archiwum Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta K. poinformował, że nie posiada w swoich zasobach poszukiwanej dokumentacji, podobnie jak Archiwum Narodowe w K. (pismo z [...] sierpnia 2018 r.) oraz Archiwum Akt Nowych w W. (pismo z [...] listopada 2018 r.). Pismem z [...] sierpnia 2018 r. [...] S.A. w K. przesłało uwierzytelnione kserokopie wniosku [...] w K. z [...] czerwca 1974 r., znak: [...], o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (brak załączników) oraz pisma [...] w K. z [...] lipca 1975 r., znak: [...], w sprawie wznowienia postępowania wywłaszczeniowego (brak załączników), informując, że nie posiada pozostałych dokumentów poszukiwanych przez organ, oraz że od 2002 r. wszystkie urządzenia i dokumentacja zostały przekazane nowej jednostce miejskiej zajmującej się zarządzaniem infrastrukturą torowo-sieciową – Zarządowi Dróg i Komunikacji w K. Zadania ww. jednostki przejął następnie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., który w odpowiedzi na pismo organu odwoławczego z [...] sierpnia 2018 r. poinformował, że nie posiada poszukiwanych dokumentów. Z kolei z zasobów Archiwum Zakładowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. wypożyczono zbiory dokumentów Biura Rozwoju K.: "Internat dla Zawodowej Szkoły Międzyzakładowej ul. [...] w K. (korespondencja, decyzje z zał. graf.) 1972-1975" oraz "Stacja prostownikowa trakcyjna "[...]" ul. [...] w K. (informacje o terenie, decyzje dot. ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji. Decyzja [...] z zał. graf., decyzja [...] z zał. graf. Skarga [...] w K.) 1974-1976". Z wypożyczonych akt pozyskano do akt sprawy czytelne, uwierzytelnione kserokopie: załącznika do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] lipca 1973 r. znak: [...], zatwierdzające plan realizacyjny terenu Internatu Szkoty Zawodowej "[...]" w K. [...] oraz stacji prostownikowej, załącznika graficznego do decyzji Urzędu Miasta K. z [...] maja 1975 r., znak: [...] oraz załącznika graficznego do decyzji z [...] czerwca 1975 r., znak: [...], którą zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny podstacji prostownikowej trakcyjnej [...] przy ul. [...] w K. wraz z drogą dojazdową i zastępczą drogą dojazdową do budynku mieszkalnego [...]. Dokonując analizy zgromadzonego przez organ pierwszej instancji oraz uzupełnionego w sposób powyżej wskazany materiału dowodowego stwierdzono, że w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1975 r., znak: [...], wskazano na niezbędność wywłaszczanych nieruchomości dla realizacji stacji przekaźnikowej oraz powołano, jako podstawę tej realizacji, decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny z [...] lipca 1973 r., znak: [...], która to z kolei, jak wynika z treści decyzji z [...] czerwca 1975 r., znak: [...], została uchylona "w części objętej niniejszą decyzją". Decyzja z [...] czerwca 1975 r., znak[...], zatwierdzała plan realizacyjny podstacji prostownikowej trakcyjnej [...] "[...]" przy ul. [...] w K. wraz z drogą dojazdową oraz drogą zastępczą dojazdową do budynku mieszkalnego [...]. Ponieważ decyzja ta wydana została jeszcze przed decyzją o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] sierpnia 1975 r., znak: [...], oraz częściowo uchyliła decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny z [...] lipca 1973 r., znak: [...], należy uznać, że nieruchomości wywłaszczone były niezbędne do zrealizowania inwestycji podstacji prostownikowej trakcyjnej wraz z drogą dojazdową i drogą dojazdową zastępczą (co obrazuje wykonane przez organ pierwszej instancji naniesienie granic przedmiotowej nieruchomości na fragment załącznika graficznego do decyzji z [...] czerwca 1975 r.). Do takiego wniosku prowadzi również analiza treści decyzji z [...] września 1975 r., znak: [...], wydanej na skutek wniesienia odwołania przez [...] w K., utrzymującej w mocy decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] sierpnia 1975 r., znak: [...]. Celem wywłaszczenia, wedle decyzji z [...] września 1975 r., znak: [...], była podstacja trakcyjna (a więc nie sama stacja przekaźnikowa, jako element podstacji trakcyjnej, lecz większa niż sama budowa stacji przekaźnikowej, inwestycja). Ponadto, w treści decyzji pojawia się wyjaśnienie co do drogi dojazdowej do posesji [...] oraz zwiększenia powierzchni terenu podlegającego wywłaszczeniu. Po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że na kilka miesięcy przed formalnym wywłaszczeniem doszło do modyfikacji sposobu określenia celu wywłaszczenia nieruchomości. W związku z powyższym ww. dokumenty potwierdzają, że celem, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, była w efekcie budowa podstacji prostownikowej trakcyjnej wraz z drogą dojazdową oraz drogą zastępczą dojazdową, zaś teren projektowanej inwestycji miał zostać otoczony projektowaną oraz przeznaczoną do pozostawienia, istniejącą wówczas zielenią. W zakresie zbędności przedmiotowej nieruchomości, realizując przytoczone na wstępie wskazania dotyczące tej kwestii zawarte w wyroku z 25 czerwca 2015 r., sygn.: II SA/Kr 395/15, pismem z [...] lipca 2018 r. zlecono organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez pozyskanie do akt sprawy fragmentów mapy ewidencyjnej przedstawiającej wydzielone geodezyjnie działki nr [...] i nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...] oraz ich naniesienie na znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze wykonane w 1975 r. i w 1982 r., dokładne ustalenie w terenie zakresu przebiegu pasa drogowego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości oraz sporządzenie i dołączenie do akt przedmiotowej sprawy szkicu uwidaczniającego obiekty, o których mowa w protokole z oględzin przedmiotowych nieruchomości przeprowadzonych [...] kwietnia 2014 r. Pismem z [...] listopada 2018 r. organ pierwszej instancji przekazał materiały pozyskane w ramach przeprowadzonego, dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W przesłanych materiałach znajduje się pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [...] września 2018 r., do którego załączono mapę zasadniczą z wkreślonym zasięgiem pasa drogowego drogi publicznej, ul. [...] w K. (nieobejmującym przedmiotu postępowania) oraz elementy infrastruktury drogowej drogi wewnętrznej (krawędź jezdni, chodnika) zlokalizowane na działkach objętych postępowaniem zwrotowym. Dodatkowo poinformowano, że ww. droga wewnętrzna jest niezbędna do obsługi działek nr [...] i nr [...], zabudowanych budynkiem podstacji trakcyjnej transportu zbiorowego "[...]1", zarządzanej przez ww. jednostkę gminną. Z powyższej mapy wynika, że działki nr [...] i nr [...] oraz części działek nr [...] i nr [...] zajęte są pod jezdnię betonową oraz krawędzie jezdni, działka nr [...] znajduje się na ogrodzonej posesji budynku podstacji trakcyjnej i stanowi wjazd na teren podstacji z placem manewrowym wykonane z betonu. Pozostałe części działek nr [...i nr [...] stanowią teren zielony oddzielający ww. obiekty od zlokalizowanych na północ budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Do akt sprawy przesłano także kopie pozyskanych wcześniej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęć lotniczych, przedstawiających sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu w 1975 r. oraz w 1982 r., na które uprawniony geodeta mgr. inż. M. K. naniósł granice aktualnych działek ewidencyjnych oraz wywłaszczonej parceli 1. kat. [...]. Z porównania obu zdjęć ze znajdującymi się w aktach sprawy mapami oraz załącznikami graficznych wynika, że zdjęcie datowane na 1982 r. przedstawia teren zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Na zdjęciu tym widoczne są: budynek podstacji, teren wokół budynku, droga dojazdowa do budynku podstacji, droga dojazdowa do budynku sióstr zakonnych oraz istniejąca już wówczas częściowo zieleń. Na zdjęciu datowanym na 1975 r. w miejscu, gdzie wedle zdjęcia datowanego na 1982 r. powinien znajdować się budynek podstacji wraz z drogą dojazdową i drogą dojazdową zastępczą, widoczne są korony drzew, a teren późniejszego budynku podstacji jest terenem najprawdopodobniej zielonym (nie znajduje się na nim żaden budynek, widoczne są natomiast korony albo małych drzew albo krzewy). Wynika stąd, że w latach 1975-1982 zrealizowany został, wskazany wyżej, cel wywłaszczenia i taki stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości istnieje również obecnie, co potwierdzają ustalenia poczynione w trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych [...] kwietnia 2014 r., potwierdzone z udziałem uprawnionego geodety oraz w obecności przedstawicieli na rozprawie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji [...] października 2018 r. W odniesieniu do budowy drogi dojazdowej zastępczej, w ocenie organu, droga ta nie miała tymczasowego charakteru, a dopiero ewentualna zmiana miejsca zamieszkania udaremnia konieczność realizacji zastępczej drogi dojazdowej. Ponadto na przedstawioną wyżej ocenę zbędności przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego wpływu okoliczność, że aktualnie [...] posiada bezpośredni dostęp do ul. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R., T. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że niniejsza sprawa już była poddana kontroli WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 395/15, uchylił decyzję organu drugiej instancji, wskazując jednocześnie, w jakim zakresie powinno zostać uzupełnione postępowanie. Oceniając ponownie przeprowadzone postępowanie sąd wojewódzki podkreślił, że organ zastosował się do wiążących go wytycznych sądu i w zakresie możliwym do przeprowadzenia, uzupełnił materiał dowodowy i dokonał prawidłowej jego oceny. Sąd wojewódzki, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego celu wywłaszczenia, stwierdził, że cel ten został ustalony przez organ prawidłowo. Z uwagi na znaczny upływ czasu od daty, kiedy wydana była decyzja o wywłaszczeniu i istotną od tego czasu zmianę standardów prawnego redagowania przez organy aktów administracyjnych, brak jest podstaw do aprobaty dla stanowiska prezentowanego przez skarżących, aby cel wywłaszczenia ustalać w zasadzie wyłącznie w oparciu o literalną treść decyzji wywłaszczeniowej i to w sytuacji, kiedy istnieje szereg innych dokumentów związanych z wywłaszczeniem, które dają podstawę do dokonania jednoznacznych i kompleksowych ustaleń, w jakim celu wywłaszczona została nieruchomość. Sąd wojewódzki podkreślił, że decyzja o wywłaszczeniu z [...] sierpnia 1975 r., znak: [...], jako cel wywłaszczenia wskazuje "budowę stacji przekaźnikowej", a decyzja z [...] września 1975 r., znak: [...], która utrzymała ją w mocy, jako cel wywłaszczenia wskazuje "podstację trakcyjną". Nie są to natomiast pojęcia tożsame. Dlatego już ta okoliczność wskazuje, że przy ustalaniu celu wywłaszczenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na literalną treść decyzji, która wydana była w innym systemie politycznym i prawnym, a jak można wnioskować z treści ww. decyzji, organy administracji nie przykładały istotnej wagi do precyzji w określeniu celu wywłaszczenia. Istotne jest natomiast, na co zwróciły uwagę organy, że obie te decyzje odwołują się do decyzji zatwierdzających plan realizacyjny budowy m.in. podstacji trakcyjnej. Cel wywłaszczenia należy zatem ustalać uwzględniając treść tych właśnie decyzji, przy czym z uwagi na okoliczność, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z [...] lipca 1973 r., uchylona została częściowo decyzją z [...] czerwca 1975 r., znak: [...], czyli jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, trafnie organ uznał, że cel wywłaszczenia należy ustalać z uwzględnieniem ostatecznie zatwierdzonego planu realizacyjnego, czyli zatwierdzającego budowę podstacji prostownikowej trakcyjnej [...] przy ul. [...] w K. wraz z drogą dojazdową oraz drogą zastępczą dojazdową do budynku mieszkalnego [...]. Podkreślić też należy, że decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] sierpnia 1975 r., znak: [...], obejmowała nie tylko nieruchomości należące do poprzedników skarżących, ale i nieruchomości należące do innych podmiotów, a powierzchnia wywłaszczonych terenów była nieadekwatna do tak określonego celu, jaki wskazują skarżący, w powołaniu się na samą decyzję o wywłaszczeniu. Dlatego również z tej przyczyny należy wyrazić pogląd, że celem wywłaszczenia było zrealizowanie całej inwestycji, czyli wszystkich prac i robót budowlanych, w tym zmiany organizacyjnej istniejącego układu komunikacyjnego, koniecznych dla wybudowania podstawowego obiektu, jakim była podstacja trakcyjna wraz z infrastrukturą zapewniającą do niej dostęp i jej funkcjonowanie. W tym stanie rzeczy, jeśli w związku z tą podstawową inwestycją zaistniała konieczność wybudowania na nieruchomościach wywłaszczonych zastępczej drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego [...] (które też były podmiotem wywłaszczonym w związku z przedmiotową inwestycją), to realizacja tej drogi również mieściła się w celu wywłaszczenia. Jak natomiast wskazuje organ, okoliczność, że aktualnie droga ta nie zapewnia [...] dostępu do drogi publicznej, nie ma znaczenia ani na płaszczyźnie ustalenia celu wywłaszczenia sprzed lat, ani też na płaszczyźnie oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odnosząc się do zarzutów, jakoby cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, również i w tym zakresie sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu. Z zebranego, w tym uzupełnionego, materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w okresie wskazanym przez organ wywłaszczony teren, w tym teren objęty kontrolowanym postępowaniem, został zagospodarowany zgodnie z ustalonym celem wywłaszczenia. Jest oczywiste, że działki objęte wnioskiem o zwrot nie zostały zabudowane samym budynkiem podstacji, niemniej jednak powstała na nich infrastruktura techniczna i komunikacyjna (szczegółowo opisana w zaskarżonej decyzji), która z jednej strony przewidziana była w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, a z drugiej strony była konieczna do funkcjonowania podstacji oraz do zrealizowania celu wywłaszczenia jako całości, czyli obejmującego konieczny do wybudowania w związku z budową podstacji, nowy układ komunikacyjny, zapewniający dojazd do budynku mieszkalnego [...]. Jest też oczywiste, że nie cały teren objęty wywłaszczeniem, w tym także nie cały teren objęty przedmiotowym wnioskiem, został zabudowany i istnieje na nim również zieleń. Niemniej jednak nie można przyjmować, tak jak skarżący, że na części terenu objętego wnioskiem nie zrealizowano w związku z tym celu wywłaszczenia, ponieważ jak wynika z załączników graficznych do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, na wywłaszczonym terenie zaplanowana została różnego rodzaju zieleń, w tym niska i wysoka oraz tereny trawiaste. Sąd pierwszej instancji podsumował, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadził postępowanie zgodnie z wytycznymi sądu, a uzupełniony materiał dowodowy został przez niego prawidłowo oceniony, a na jego podstawie ustalono prawidłowo stan faktyczny. Sąd wojewódzki odniósł się także do informacji, przedstawionej na rozprawie, że decyzja o wywłaszczeniu z [...] sierpnia 1975 r., znak: [...], została [...] stycznia 2020 r. unieważniona, stwierdzając, że okoliczność ta nie ma charakteru prejudycjalnego dla niniejszego postępowania – na dzień wyrokowania decyzja o wywłaszczeniu pozostawała bowiem w obrocie prawnym. Jej ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego w późniejszym czasie, może mieć natomiast znaczenie na dalszych etapach lub w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R. oraz E. K., A. R. i J. K., (następcy prawni T. K.), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że działki [...] stały się zbędne na cel publiczny wywłaszczenia, 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez błędne ustalenie, że budowa drogi dojazdowej do [...] mogła stanowić cel publiczny wywłaszczenia, - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. przez oddalenie skargi pomimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, który doprowadził do nieuprawnionego przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby działki zawnioskowane do zwrotu zostały wykorzystane jako teren urządzonej zieleni w ramach realizacji celu wywłaszczenia, 4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. przez oddalenie skargi pomimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, który doprowadził do nieuprawnionego przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot w sytuacji, gdy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że budynek podstacji prostownikowej trakcyjnej oraz droga dojazdowa do tej podstacji były i są usytuowane na innych działkach niż zawnioskowane do zwrotu. Na podstawie ww. zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, dotyczącej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiły przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. - dalej jako "u.g.n."). Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Jak wynika z treści powyższych przepisów, istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować. W skardze kasacyjnej w pkt 3 i 4 postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. przez m.in. oddalenie skargi pomimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy, wykonując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 395/15, zebrał bardzo starannie wszelkie możliwe dowody dotyczące okoliczności wywłaszczenia, ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie wskazują, jakie dowody nie zostały przeprowadzone, czy też jakie dowody nie zostały jeszcze zebrane. Prawidłowe są również ustalenia Sądu pierwszej instancji co do celu wywłaszczenia i jego realizacji, które potwierdza zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Wynika z niego, że decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] sierpnia 1975 r. znak: [...] wywłaszczono działkę nr [...], której częścią żądaną do zwrotu stanowią działki o nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości jest niezbędne do realizacji budowy stacji przekaźnikowej zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z [...] lipca 1973 r., znak: [...]. W trakcie postępowania odnaleziono jedynie decyzję z [...] lipca 1973 r. Mimo starań nie odnaleziono załącznika graficznego. W tym miejscu zauważyć więc trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że cel wywłaszczenia nieruchomości winien być badany przez organy administracji na podstawie całego materiału dowodowego, który istniał najpóźniej w dacie przewłaszczenia (zob. np. wyrok NSA z: 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 707/15, Lex 2112989; 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09, Lex 594843; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 934-935, nb 18; wyrok NSA z 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08, aprobowany przez T. Wosia, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, W. Pr. LexisNexis 2010, s. 362-363). W orzecznictwie utrwalonym jest także pogląd, że w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania i cel wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają również na poczynienie ustaleń, jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem. Zatem rozpoznając niniejszą sprawę należało uwzględnić, że decyzja z [...] lipca 1973 r. została uchylona w części przez decyzję z [...] czerwca 1975 r. znak: [...]. Decyzją tą, na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji w K., zatwierdzano plan realizacyjny podstacji prostownikowej trakcyjnej [...] przy ul. [...] w K. wraz z drogą dojazdową oraz drogą zastępczą dojazdową do budynku mieszkalnego [...], objęty załącznikiem graficznym znak: [...]. Decyzja z [...] czerwca 1975 r. została wydana przed decyzją o wywłaszczeniu z [...] sierpnia 1975 r. Dodać także należy, co zauważył także Sąd pierwszej instancji, że decyzja o wywłaszczeniu z [...] sierpnia 1975 r., znak: [...], jako cel wywłaszczenia wskazuje "budowę stacji przekaźnikowej", a decyzja z [...] września 1975 r., znak: [...], która utrzymała ją w mocy, jako cel wywłaszczenia wskazuje "podstację trakcyjną". Nie są to natomiast pojęcia tożsame. Zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że przy ustalaniu celu wywłaszczenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na literalną treść decyzji, która wydana była w innym systemie politycznym i prawnym, a jak można wnioskować z treści ww. decyzji, organy administracji nie przykładały istotnej wagi do precyzji w określeniu celu wywłaszczenia. Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że skoro wyżej wskazane decyzje odwołują się do decyzji zatwierdzających plan realizacyjny budowy m.in. podstacji trakcyjnej, to cel wywłaszczenia należy ustalać uwzględniając treść tych właśnie decyzji, przy czym z uwagi na okoliczność, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z [...] lipca 1973 r., uchylona została częściowo decyzją z [...] czerwca 1975 r., znak: [...], cel wywłaszczenia należy ustalać z uwzględnieniem ostatecznie zatwierdzonego planu realizacyjnego, czyli zatwierdzającego budowę podstacji prostownikowej trakcyjnej [...] przy ul. [...] w K. wraz z drogą dojazdową oraz drogą zastępczą dojazdową do budynku mieszkalnego [...]. Ponadto trzeba mieć również na uwadze, że w treści decyzji z [...] września 1975 r. zawarte jest wyjaśnienie co do drogi dojazdowej do posesji [...] oraz wyjaśnienie dotyczące zwiększeniu powierzchni terenu podlegającego wywłaszczeniu. Wskazano w niej, że: "Jak wynika z pisma [...] z dnia [...] IX 1975 roku znak [...] zwiększenie powierzchni terenu podlegającego wywłaszczeniu w stosunku do poprzednio złożonego wniosku wywłaszczeniowego nastąpiło na skutek mylnego dokonania pomiarów geodezyjnych przez byłą Pracownię Geodezyjną [...], a także przez niezaprojektowanie drogi dojazdowej do posesji [...]". Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że celem wywłaszczenia wskazanej wyżej nieruchomości, tj. działki nr [...] było zrealizowanie nie tyko podstacji trakcyjnej, ale też całej infrastruktury zapewniającej do niej dostęp i jej funkcjonowanie, w tym przewidzianej do realizacji zieleni oraz zastępczej drogi dojazdowej do budynku [...], której wybudowanie było niezbędne dla realizacji wskazanego celu. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Potwierdza to zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Obejmuje on dokumentację geodezyjną, protokoły z oględzin przedmiotowej nieruchomości, mapę stanowiącą załączniki do decyzji zatwierdzających, zdjęcia z 1975 r. i 1982 r., protokół z okazania punktów granicznych żądanych do zwrotu nieruchomości wraz ze szkicem okazania granic tych działek i mapę stanowiącą załączniki do decyzji z [...] czerwca 1975 r. W aktach znajduje się również sporządzona przez uprawnionego geodetę M. K. kompilacja aktualnej mapy ewidencyjnej z mapą katastralną byłej gminy [...] oraz zdjęciem lotniczym z 1975 r. i sporządzoną przez uprawnionego geodetę M. K. kompilacja aktualnej mapy ewidencyjnej z mapą katastralną byłej gminy [...] oraz zdjęciem lotniczym z 1982 r., Z powyższych dowodów wynika, że wywłaszczoną nieruchomość zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia w latach 1975-1982. Za należycie udokumentowane uznać również należy ustalenia dotyczące realizacji celu wywłaszczenia na żądanych do zwrotu działkach. Działki nr [...] i nr [...] oraz części działek nr [...] i nr [...] zajęte są pod jezdnię betonową oraz krawędzie jezdni, działka nr [...] znajduje się na ogrodzonej posesji budynku podstacji trakcyjnej i stanowi wjazd na teren podstacji z placem manewrowym wykonane z betonu. Pozostałe części działek nr [...] i nr [...] stanowią teren zielony oddzielający ww. obiekty od budynków mieszkalnych wielorodzinnych Z powyższych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n, art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. W niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a ponieważ strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.