I OSK 1763/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Marek Stojanowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 787/06 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Wa 787/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. H na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia 21 grudnia 2005r., nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 37 ust. 3, art. 118 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 z późn. zm.), art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 757) oraz § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 82, poz. 748), Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej odmówił J.K. wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane w ponadnormatywnym czasie służby 3588 godzin podając, że J. K. na własną prośbę, z dniem 31 marca 2005r. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej. Wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, czas pełnienia służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Natomiast zgodnie z § 10 ust. 4 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby, funkcjonariusz jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby. W odwołaniu złożonym do Komendanta Głównego Straży Granicznej pełnomocnik J. K. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i podkreślił między innymi, że pomimo braku bezpośredniego odesłania w ustawie o Straży Granicznej do Kodeksu pracy, to jego przepisy mają w sprawie zastosowanie, co znajduje potwierdzenie w normach konstytucyjnych, to jest w art. 8 ust. i art. 32 ust. 1. Decyzją z dnia [...] nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej. Na tę decyzję J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie obu decyzji, powtarzając argumenty przedstawione w odwołaniu. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Wa 787/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby, wskazując, że skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej, co przesądza o utracie przez niego prawa określonego w art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej i nie nabywa on innego prawa, a w szczególności do wypłaty żądanego przez niego ekwiwalentu za czas pełnienia służby przekraczający normę, o której powyżej. Sąd podniósł, że aby żądanie skarżącego mogło zostać uwzględnione, musiałaby istnieć podstawa prawna, a więc właściwy przepis prawa materialnego. Sąd podkreślił, że funkcjonariusz Straży Granicznej nie jest pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy, a zatem bez wyraźnego upoważnienia ustawowego te przepisy nie mają do niego zastosowania. Sąd wskazał, że w dacie wydania decyzji jedynym ekwiwalentem, realizującym cel określony w art. 37 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, jest czas wolny. Dla oceny zasadności roszczenia o ekwiwalent pieniężny nie ma znaczenia fakt, że skarżący tego czasu wolnego nie wykorzystał. W tej sprawie nie można powoływać się również na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż równość wobec prawa oznacza równe traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji. Funkcjonariusze Straży Granicznej są zatrudniani na innych zasadach niż pracownicy i w związku z tym odwoływanie się do pracowniczego uprawnienia do wynagrodzenia za godziny nadliczbowe nie jest uzasadnione. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006r. skargę kasacyjną złożył pełnomocnik J. K., radca prawny B. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, iż w sprawie nie można powoływać się na zawartą we wskazanym przepisie zasadę równości wobec prawa ze względu na zatrudnienie skarżącego na innych zasadach, niż pracownicy i w związku z tym odwoływanie się do pracowniczego uprawnienia do wynagrodzenia za godziny nadliczbowe nie jest uzasadnione, podczas, gdy zdaniem skarżącego, powołana zasada powinna w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowanie i stanowić podstawę do odesłania do przepisów Kodeksu pracy dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od pracy, gdyż: a) gwarancja równości obywateli wobec prawa wpływa na stosowanie i stanowienie prawa oraz odnosi się do każdego zatrudnienia nie wyłączając stosunków służbowych, b) gwarancja równości obywateli wobec prawa pozwała zachować równość obywateli wobec prawa w podobnych stanach faktycznych, albowiem pozostali obywatele Rzeczypospolitej Polskiej świadczący pracę w podobnych do skarżącego stanach faktycznych posiadają, obok podobnych do skarżącego przywilejów, także uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od pracy (służby), c) w przedmiotowej sprawie przełożeni funkcjonariusza ustalili dopiero wskutek sporu zbiorowego ilość nadgodzin wypracowanych przez funkcjonariusza oraz nie zrekompensowanych w formie czasu wolnego od służby za lata 1995 - 2004r. w kilka miesięcy po złożeniu przez skarżącego wniosku o zwolnienie i po odejściu ze służby i tym samym wyłączyli możliwość skorzystania przez skarżącego z dni wolnych w zamian za przekroczenie normy czasu pracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że mimo braku bezpośredniego odesłania w ustawie o Straży Granicznej do Kodeksu pracy to - stosownie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995r., W 14/94 - taką rolę spełnia obecnie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zawierający gwarancję równości obywateli wobec prawa, wpływającą nie tylko na stosowanie prawa, ale i na jego stanowienie. Gwarancje te odnoszą się do każdego zatrudnienia nie wyłączając stosunków służbowych i wypełniają luki istniejące na przykład w aktach dotyczących funkcjonariuszy Straży Granicznej. Wskazano, iż w najbardziej zbliżonym stosunku służbowym do stosunku skarżącego, to jest służbie funkcjonariusza Policji, oprócz wielu przywilejów przysługuje także ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, to jest za czas służby przekraczający normę czasu pracy. W ocenie skarżącego nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania, iż występują szczególne względy uzasadniające diametralne zróżnicowanie stosunków prawnych w zbliżonych do siebie stanach faktycznych poprzez pozbawianie funkcjonariuszy Straży Granicznej prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Skarżący wskazał, że w ustawie o Straży Granicznej do sierpnia 2005r. nie było przepisu regulującego sytuację, gdy funkcjonariusz Straży Granicznej nie wykorzysta do dnia odejścia ze służby dni wolnych przypadających mu w zamian za przekroczenie normy czasu pracy. Stąd też w oparciu o wskazany przepis Konstytucji Rzeczypospolitej - celem usunięcia takiej luki zastosowanie znajdują przepisy kodeksu pracy. Podniesiono, że przełożeni funkcjonariusza ustalili ilość nadgodzin wypracowanych przez funkcjonariusza oraz nie zrekompensowanych w formie czasu wolnego od służby za lata 1995 - 2004r. dopiero w maju 2005r., to jest kilka miesięcy po odejściu ze służby, stąd też całkowicie chybione jest twierdzenie, iż dla oceny zasadności roszczenia nie ma znaczenia fakt, iż skarżący przysługującego mu czasu wolnego nie wykorzystał. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że pozbawienie strony ekwiwalentu za wykonywanie przedłużonego czasu pracy stanowi także naruszenie podstawowych zasad współżycia społecznego wskazanych w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jest przejawem zakazanej w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego, zaskarżony wyrok nie narusza przepisów Kodeksu pracy, które określają między innymi dobową i tygodniową normę czasu pracy, albowiem przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepisy Kodeksu pracy nie mogą stanowić podstawy prawnej do dochodzenia roszczeń przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, ponieważ ich prawa i obowiązki związane z pełnioną służbą zostały uregulowane w ustawie z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997), a ustawa ta nie odsyła do Kodeksu pracy. Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej nie jest stosunkiem pracy regulowanym przez prawo pracy, lecz ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Różni się od stosunku pracy specyficznymi warunkami zatrudnienia, w szczególności charakteryzuje go dyspozycyjność i podległość, z którą związany jest czas służby, uregulowany w odmienny sposób od ogólnie obowiązujących zasad. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący o równości wszystkich wobec prawa ma charakter klauzuli generalnej i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić wtedy, gdy w takiej samej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. Zatem równość wobec prawa, należy rozumieć jako równość wobec stosowania prawa, a nie różnicowania sytuacji prawnej obywateli w drodze stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Obywatele mogą zasadnie oczekiwać, iż pozostając w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, ich sprawy będą identycznie załatwione, nie mogą natomiast skutecznie żądać tego, aby w imię zasady równości wobec prawa nie różnicowano ich sytuacji prawnej w tworzonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zważyć należy, że art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowi swego rodzaju wskazówkę do takiego uregulowania w drodze ustaw i innych aktów prawnych sfery praw i obowiązków obywateli, aby byli oni jednakowo traktowani wobec prawa, przepis ten zawiera normę ustrojową adresowaną do organów państwa, nie zawiera natomiast normy prawnej pozwalającej określić wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego funkcjonariuszowi Straży Granicznej za przedłużony czas służby i z tych względów nie może stanowić samoistnej podstawy roszczenia skarżącego. W związku z tym, żądanie skarżącego należy oceniać wyłącznie na gruncie ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, czas pełnienia służby funkcjonariusza Straży Granicznej jest określony wymiarem jego obowiązków z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu czas pełnienia służby funkcjonariusza wynosi 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 3 miesięcy. Natomiast ust. 3 tego artykułu stanowi, że w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 funkcjonariuszowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Rozkład czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej i tryb udzielania wolnego czasu w zamian za służbę w wymiarze przekraczającym 40 godzin tygodniowo określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 82, poz. 748). Zgodnie z § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w okresie rozliczeniowym każde 8 godzin służby przekraczające normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej jest równoważne jednemu dniowi wolnemu od służby. Natomiast w myśl § 10 ust. 4 tego rozporządzenia, czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby, funkcjonariusz jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to ułatwić. Wskazać należy, że w art. 118 ust. 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej określono w sposób wyczerpujący wszystkie świadczenia przysługujące funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby. W rozpoznawanej sprawie w dniu zwolnienia ze służby funkcjonariusza powołany artykuł nie przewidywał prawa do ekwiwalentu za służbę pełnioną w czasie przekraczającym normę określoną przepisami. Należy podkreślić, że w myśl przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia J.K. ze służby brak było podstaw prawnych pozwalających na wypłatę świadczenia za wypracowane nadgodziny. Zmiana ustawy o Straży Granicznej dokonana nowelizacją z dnia 22 kwietnia 2005r. (Dz. U. Nr 90, poz. 757) wprowadziła w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy, prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, nie więcej niż za ostatnie 3 lata, lecz prawo to zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do służby pełnionej ponad normę po wejściu w życie ustawy, to jest po 24 sierpnia 2005r., natomiast skarżący został zwolniony ze służby z dniem 31 marca 2005r., a więc przed dniem 24 sierpnia 2005r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.