I OSK 1779/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 691/22 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 26 sierpnia 2022 r., nr SKO 4103/475/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 691/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę J. T. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji/odwoławczy) z 26 sierpnia 2022 r., nr SKO 4103/475/2022 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia nie uwzględniając przy ocenie wymaganej przez niepełnosprawnego ojca opieki charakteru schorzeń na jakie cierpi; art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącą był na tyle szeroki, iż obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej: ppsa) poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. W myśl art. 17 ust. 1 uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu sprowadza się w sprawie do oceny istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem. Sąd I instancji, podzielając zapatrywanie SKO uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy przekonuje, że w sprawie nie występuje taki związek. Przewidziany w art. 17 ust. 1 uśr brak aktywności zawodowej wnioskodawcy (tj. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej przez opiekuna) – stanowiący warunek skutecznego ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - musi być spowodowany w sposób bezpośredni i ścisły koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, zaś wymiar tej opieki ma obiektywnie wymuszać rezygnację z dotychczasowego zatrudnienia lub wykluczać możliwość jego podjęcia przez opiekuna. W sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zatem ustalenie, czy zakres sprawowanej opieki pozwala na stwierdzenie istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką, a niemożliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w komentowanym przepisie ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wprowadził wymogu, aby opieka ta musiała być wykonywana nieustannie przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna wraz z podopiecznym. W świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest też konieczne, by opieka była sprawowana całkowicie w sposób samodzielny, bez możliwości skorzystania w tym zakresie z pomocy innych osób, czy instytucji. Kluczowy jest bowiem wymiar opieki sprawowanej przez osobę wnioskującą o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmuje się, że cel i istota tego świadczenia wskazują na konieczność sprawowania opieki stałej, ustawicznej, długotrwałej nad osobą niepełnosprawną, a więc opieki sprawowanej codziennie, a gdy wymaga tego stan zdrowia podopiecznego – także pozostawania opiekuna w stałej gotowości do niesienia pomocy. Zasadne jest uwzględnienie w zakresie sprawowanej opieki również okoliczności pozostawania opiekuna do dyspozycji podopiecznego. Spod pojęcia sprawowania opieki nie można także wykluczyć czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, prasownie, dokonywanie opłat etc.). W uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1661/23, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że w odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych szczególnego rozważenia wymaga charakter wykonywanych przez nie czynności opiekuńczych – nawet tych związanych z przygotowaniem posiłku, utrzymaniem czystości w mieszkaniu, podaniem leków, etc. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Należy zatem przyjąć, że sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr obejmuje nie tylko wykonywanie czynności związanych z bezpośrednią pielęgnacją i troską o osobę niepełnosprawną, lecz także codziennych czynności życiowych, którym osoba ta nie jest w stanie sprostać ze względu na swoją kondycję zdrowotną. Te ostatnie są bowiem niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej, niewątpliwie stanowią wsparcie w jej codziennej egzystencji, a więc wpisują się w zakres prawidłowo sprawowanej opieki. Z akt niniejszej sprawy wynika, że ojciec skarżącej jest osobą w zaawansowanym wieku (rocznik 1938), legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 6 kwietnia 2021 r. (zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 grudnia 2019 r.), wymagającą stałej lub długotrwałej opieki i pomocy osoby drugiej. Z zaświadczenia lekarskiego z 16 marca 2022 r. i z 23 maja 2022 r. wynika, że podopieczny cierpi na postępujący zespół otępienny naczyniopochodny, jest leczony w POZ z rozpoznaniami: nadciśnienie tętnicze, niewydolność serca, cukrzyca t. 2 leczona dietą, przerost gruczołu krokowego oraz z objawową dyskopatią odc. L-S kręgosłupa. Nie rokuje poprawy stanu zdrowia. Ze względu na zaawansowany wiek oraz liczne schorzenia współistniejące możliwe dalsze pogarszanie się stanu zdrowia. Wymaga stałego leczenia farmakologicznego i opieki innych osób. Skarżąca oświadczyła, że w ramach pomocy udzielanej ojcu w codziennym funkcjonowaniu wykonuje następujące czynności (niektóre codziennie, niektóre stosownie do potrzeb): kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie protez, mycie zębów, moczenie nóg, prowadzenie do toalety, podmywanie, masaże, oklepywanie, przygotowanie ubrań, ubieranie, ćwiczenia fizyczne np. rozruszanie stawów itp., mierzenie ciśnienia, mierzenie poziomu cukru, podawanie leków, przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia na spacery, czytanie książek, pism urzędowych, ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie, myślenie, układanie do snu. Z ustaleń wywiadu środowiskowego z 15 czerwca 2022 r. wynika, że skarżąca od ponad 10 lat sprawowała opiekę nad rodzicami, a od listopada 2019 r. sprawuje opiekę nad ojcem. W międzyczasie podjęła pracę (w okresie: 04.04.2022 r. do 3.05.2022 r.) w celu poprawy własnej sytuacji ekonomicznej, jednak z powodu niemożności pogodzenia kwestii opieki nad ojcem z pracą zawodową zrezygnowała z pracy po miesiącu. W tym czasie nikt w/w nie wspomagał w opiece. Jak stwierdziła skarżąca, roznosiła ulotki i sprawowała opiekę nad ojcem jednocześnie przez cały dzień, co było "bardzo uciążliwe". Skarżąca nie mieszka przez 24 h na dobę z ojcem, strony mieszkają na jednym osiedlu w odległości ok. 800 m. Skarżąca przebywa u ojca od 6 do 8 h w ciągu dnia, w zależności od potrzeb i stanu zdrowia w razie konieczności pozostaje na noc, najczęściej w czasie gorszego samopoczucia ojca lub choroby. Skarżąca prowadzi całe gospodarstwo domowe ojca, rozporządza emeryturą, dopełnia wszystkich formalności związanych z utrzymaniem mieszkania. Pracownik socjalny ustalił, że ojciec skarżącej jest osobą schorowaną (miażdżyca uogólniona tętnic, choroba niedokrwienna serca, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca typu 2 oraz od ponad 2 lat zespół otępienny z deficytami pamięcią, w przeszłości przeszedł udar mózgu i chorobę nowotworową, jest niedosłyszący, posiada zaniki pamięci). Aktualnie pozostaje on pod opieką stałą lekarza pierwszego kontaktu oraz specjalistów. We wszystkich wizytach lekarskich towarzyszy mu skarżąca, która kontroluje i monitoruje tok leczenia i stan zdrowia ojca. Podopieczny posiłki spożywa samodzielnie, w zakresie zaspokajania potrzeb fizjologicznych jest raczej samodzielny, choć bywają sytuacje, kiedy wymaga pomocy. Przy toalecie porannej i wieczornej wymaga wsparcia, przy ubraniu również (nie zapnie czasami guzików), nie zawiąże obuwia. W obrębie mieszkania i poza wymaga pomocy osób drugich w szczególności przy zejściu ze schodów (III piętro), w mieszkaniu chodzi przy pomocy laski. We wnioskach z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono, że ojciec skarżącej jest osobą wymagającą na co dzień pomocy i wsparcia osób drugich i taką pomoc świadczy mu córka – skarżąca. Fakt znacznego stopnia niepełnosprawności nie budzi wątpliwości, jaki również faktycznie nienagannie sprawowana opieka przez córkę. Pracownik socjalny zaznaczył jednak, że skarżąca podjęła w 2022 r. zatrudnienie – pracowała jeden miesiąc i zrezygnowała z pracy, gdyż jak sama określiła było to dla niej bardzo uciążliwe. Jak podała nikt jej w tym czasie nie wspomagał w opiece nad ojcem. Wykonując pracę przez miesiąc, która polegała na roznoszeniu ulotek na terenie miasta, skarżąca udowodniła, że pogodziła opiekę nad ojcem z pracą. Niewątpliwie nie było to rzeczą prostą jednak wykonalną. Pracownik socjalny stwierdził, że ojciec skarżącej nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się za pomocą laski, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie wykonuje czynności fizjologiczne i higieniczne. Nie wymaga stałej, ciągłej i nieprzerwanej opieki ze strony skarżącej. W większości czynności życiowych na ten moment wymaga pomocy i wsparcia, ale nie jest osobą całkowicie zależną. W trakcie wywiadu, pomimo widocznego zdenerwowania, odpowiadał logicznie na zadawane pytania, choć widoczne były również zaburzenia pamięci. Sprawowana aktualnie opieka, która polega na: przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków, monitorowaniu stanu zdrowia i leczenia ojca, prowadzenie gospodarstwa domowego, załatwianiu niektórych spraw, czy częściowa pomoc przy utrzymaniu higieny osobistej (tj. kąpieli) albo nawet pozostawanie na noc w razie występującej potrzeby, nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia i pracy prze skarżącą. Dowody zebrane w niniejszej sprawie nie były kwestionowane ani przez skarżącą, ani przez organy administracji publicznej, czy WSA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej – materiał dowodowy wskazuje, że konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie wymagała rezygnacji przez skarżącą z aktywności zawodowej. Aktualny w dacie orzekania przez organy administracji zakres opieki, jaką skarżąca sprawowała nad ojcem, uwarunkowany stanem jego zdrowia i poziomem samodzielności nie wykluczał możliwości wykonywania pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podczas wywiadu środowiskowego skarżąca zadeklarowała bowiem, że przebywa u ojca średnio 6-8 godzin dziennie, a jedynie w razie konieczności pozostaje na noc. Oznacza to, że zazwyczaj przez pozostałą część doby podopieczny pozostaje sam. Tym samym chybiona jest teza autora skargi kasacyjnej, jakoby ojciec skarżącej wymagał ciągłej obecności opiekuna. Z ustaleń dotyczących stanu zdrowia i ogólnej kondycji podopiecznego oraz rodzaju i wymiaru czynności wykonywanych przez skarżącą wynika, że zakres pomocy, jakiej w tym konkretnym przypadku wymaga osoba niepełnosprawna, nie obejmuje konieczności pozostawania przez opiekuna w stałej gotowości do jej niesienia, nie wymaga jego pełnej dyspozycyjności przez całą dobę. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zgromadzone w sprawie dowody nie dają podstaw do stwierdzenia, by podopieczny był całkowicie zależny od pomocy i obecności osoby trzeciej. Przeciwnie, ujawnione w toku postępowania okoliczności potwierdzają, że ojciec skarżącej w podstawowym zakresie jest samodzielny, a sam fakt, iż córka pozostaje u ojca na noc jedynie w razie potrzeby świadczy dobitnie o tym, że jej stała obecność przy chorym nie jest konieczna. Zadania regularnie wykonywane przez skarżącą, choć niewątpliwie bezpośrednio związane z opieką nad ojcem i będące oczywistą konsekwencją jego stanu zdrowia, nie mogą świadczyć o całkowitej zależności podopiecznego od córki. Wsparcie przy podawaniu leków, przygotowywaniu posiłków, czy kontroli stanu zdrowia to czynności, które nie wymagają stałej styczności z chorym i permanentnej obecności opiekuna. Tym samym, skoro w rozpatrywanym przypadku wymiar sprawowanej opieki obejmuje 6-8 godzin w ciągu dnia i nie obejmuje ona konieczności nieustannego nadzoru i stałej w ciągu dnia obecności drugiej osoby, to nie ma przeszkód, by skarżąca mogła wykonywać pracę zarobkową, choćby w ograniczonym wymiarze czasu. Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że o tym, że zaangażowanie w pomoc ojcu nie wyłączyło skarżącej z aktywności na rynku pracy świadczy ponad wszelką wątpliwość to, że po śmierci matki skarżąca podjęła pracę (roznoszenie ulotek), którą wykonywała przez miesiąc (od 4 kwietnia 2022 r. do 3 maja 2022 r.) i co istotne, w tym czasie nikt nie wyręczał jej przy opiece nad ojcem. Podczas wywiadu środowiskowego skarżąca wyjaśniła, że zrezygnowała z tej pracy, bo roznoszenie ulotek i sprawowanie opieki nad ojcem jednocześnie przez cały dzień było "bardzo uciążliwe". Rację ma zatem Sąd I instancji, że podnoszone przez stronę okoliczności, jakoby stan zdrowia ojca wymusił na niej rezygnację z tej aktywności zawodowej nie znajduje potwierdzenia w materialne dowodowym. Z materiału tego nie wynika, by wykonywanie danej pracy odbywało się kosztem opieki nad ojcem, że nie otrzymywał on wymaganej pomocy. Nie wynika z niego również, by w trakcie tego miesiąca wykonywania pracy, stan zdrowia ojca skarżącej pogorszył się na tyle, że zwiększył zakres wymaganej opieki, powodując niemożność pogodzenia opieki z aktywnością zawodową. Natomiast, jak już stwierdzono, ustalony w sprawie rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym ojcem obiektywnie nie wymuszał na niej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z powyższych względów, zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 135 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem przepis ten jest nieadekwatny do uchybienia wskazanego przez autora skargi kasacyjnej, polegającego na niewzięciu pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie. Nadto, art. 135 ppsa stanowi o uprawnieniu adresowanym przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, a nie do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Określa on zakres orzekania sądu I instancji w przypadku stwierdzenia, że organ naruszył prawo. Wobec tego przepis ten nie znajdzie zastosowania w sytuacji oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa. Zarzut naruszenia art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi, chociaż jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, nie uwzględniono całości materiału dowodowego w sprawie, nie jest zasadny. Wskazany przepis ma charakter wynikowy, a jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 ppsa powinien powiązać go z naruszeniem konkretnych przepisów materialnych lub formalnych, którym w jego przekonaniu uchybił Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.