I OSK 1806/21

Dnia 19 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Kwidzynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 154/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Kwidzynie z dnia 7 maja 2020 r. nr XV/157/20 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Kwidzyna w 2020 r." oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 lipca 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Kwidzynie z dnia 7 maja 2020 r., nr XV/157/20 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Kwidzyna w 2020 r." - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Rada Miejska w Kwidzynie – działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. 2020, poz. 638 – dalej w skrócie "u.o.z.") - podjęła w dniu 7 maja 2020 r. uchwałę Nr XV/157/20 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Kwidzyna w 2020 r." (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 2652 – zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą"). W uchwale wskazano, że przyjmuje się "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Kwidzyna w 2020 r.", stanowiący załącznik do uchwały (§ 1); wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Kwidzyna (§ 2) oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (§ 3). W dniu 2 lutego 2021 r. Prokurator Rejonowy w Kwidzynie (zwany dalej także "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej uchwalę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 14 ust. 1 sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, poprzez wskazanie ogólnej kwoty przeznaczenia środków finansowych na realizację programu w łącznej kwocie 143.000 zł z pominięciem sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kwidzynie wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest także stanowisko przeciwne do stanowiska przedstawionego przez Prokuratora w skardze. Powołując się na wskazane wyroki sądów administracyjnych organ stwierdził, że ustawa o ochronie zwierząt nie wymaga wprost, aby w uchwale wskazano, w jaki sposób zostanie rozdzielona ogólna kwota przeznaczona na realizację programu na poszczególne cele, a tym bardziej określania trybu postępowania przy ich wydatkowaniu. Nie można zresztą wykluczyć, że w trakcie realizacji programu koszt konkretnych celów będzie ulegał zmianie. Dla realizowania programu zostaje przeznaczona określona kwota, którą wskazano w uchwale, jak również wskazano na co konkretne środki te będą przeznaczone. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego wynika, że, upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20). Sąd I instancji wskazał, że w § 14 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Kwidzynie postanowiono, że "na realizację programu miasto w roku budżetowym 2020 przeznacza środki finansowe w kwocie 143.000, 00 zł". Kwota ta miała zatem służyć na realizację wszystkich wymienionych w Programie celów. Zgodnie z powyżej zaprezentowanym stanowiskiem Rada Miejska w Kwidzynie nie wypełniła należycie delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych asygnowanych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono bowiem nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Rada pozostawiła w tym zakresie całkowitą swobodę organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą cytowanych przepisów. Opisany stan rzeczy nie wyczerpuje bowiem określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Zdaniem Sądu I instancji, o ile zgodzić się należy, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, to jednak szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przedmiotowego programu Rada Miejska w Kwidzynie nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2020 r. w kwocie 143.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skoro zaskarżona uchwała w § 14 ust. 1 załącznika do tejże uchwały nie zawiera unormowań, które Rada Miejska w Kwidzynie zobowiązana była w niej zawrzeć, to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. przesądza o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania bowiem całej uchwały. Z tego względu Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miejska w Kwidzynie wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, ti. art. 11 a ust. 5 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań, w sytuacji w której prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie wymaga on, aby w uchwale podjętej na jego podstawie wskazano, w jaki sposób zostanie rozdzielona ogólna kwota przeznaczona na realizację programu na poszczególne jego cele. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w Kwidzynie wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Wobec tego w gminnym programie oprócz określenia poszczególnych zadań (art. 11a ust. 2 u.o.z.) winny być wskazane wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, a także oznaczony sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Z użytego w tym przepisie sformułowania "program zawiera ..." wynika konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów, tj. zarówno wysokości środków finansowych, jak i sposobu ich wydatkowania w treści uchwalanego programu. Wskazać zatem należy, że co do wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z. wykształciły się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszą z nich użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1321/22, z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20, z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20 oraz z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2341/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymaga to w istocie rozdzielenia w gminnym programie ogólnie zabezpieczonej w budżecie sumy na poszczególne zadania programu, tak aby wiadomym było, jaka konkretnie kwota została przeznaczona na realizację danego zadania. W ramach drugiej linii orzeczniczej zwraca się uwagę, że art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Jakkolwiek bardziej czytelne jest wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, to nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla ich realizacji (por. wyroki NSA z: 24 maja 2024 r., I OSK 118/24; 20 lipca 2023 r., I OSK 444/22; 24 sierpnia 2022 r., I OSK 427/22, opubl. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, tak jak Sąd I instancji, podziela pierwszy z przedstawionych powyżej poglądów i stoi na stanowisku, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Tymczasem w § 14 załącznika do uchwały zatytułowanym "Wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych kosztów", Rada Gminy wskazała jedynie łączną kwotę na realizację zadań związanych z programem w wysokości 143 000 zł. Z podanej regulacji w sposób oczywisty wynika, że w żaden sposób nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W tym względzie Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że o ile zgodzić się należy, iż precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, to jednak szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada Gminy nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2020 r. na kwotę 143 000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych. Z przedstawionych powyżej względów zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł o jej oddaleniu.