I OSK 427/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 849/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 września 2021 (dalej wyrok z 17.09.2021) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej Sąd I instancji lub WSA) uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej Organ Nadzoru) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] (dalej Rozstrzygnięcie Nadzorcze). Swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych. Gmina Miasta [...] (dalej Skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na Rozstrzygnięcie Nadzorcze, mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 roku (dalej: uchwała, Program), w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: ustawa) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Organ Nadzoru wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej oraz o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. Uzasadnił swoje stanowisko. WSA zważył, że przepis art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "ppsa"), jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje jednak w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Chodzi zatem nie o każdą sprzeczność z prawem, a o sprzeczność polegającą na istotnym naruszeniu prawa. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc zwłaszcza z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r., I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, zdaniem Organu Nadzoru, sprzecznego z prawem. Ustalenia poczynione wyżej odnosimy do "uchwał i zarządzeń" organów gminy, natomiast szczególny charakter aktów prawa miejscowego, zważywszy zwłaszcza na ich charakter prawotwórczy oraz zasady ich podejmowania, wymaga odpowiedniego zinterpretowania terminu "sprzeczność z prawem", a ściślej rzecz ujmując "sprzeczność z prawem polegającą na istotnym naruszeniu prawa". WSA podkreślił, że trudno uczynić to w sposób ogólny, zważywszy na jego niedookreśloność, wobec tego będzie to wymagało sprecyzowania (ustalenia) w odniesieniu do konkretnego aktu prawa, a w istocie tak generalnie co aktu prawa miejscowego, jak i w stosunku do poszczególnych norm w nim zamieszczonych, bądź też pewnych ich grup. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. akt prawa miejscowego, przybierający formę uchwały bądź zarządzenia organu monokratycznego gminy, może podlegać unieważnieniu w całości bądź też w części. Co za tym idzie, ocena jego zgodności z prawem (legalności) może dotyczyć całości aktu (np. ze względu na wykonanie w całości delegacji ustawowej, czy wyjście organu poza zakres delegacji) i wtedy sprzeczność z prawem tak rozumiana prowadzi do unieważnienia całego aktu. Może także dotyczyć poszczególnych postanowień i w tym przypadku sprzeczność z prawem będzie skutkowała unieważnieniem obarczonej wadą części aktu pod warunkiem jednak takim, że wada ta nie powoduje wadliwości całego aktu (a więc bez unieważnionego przepisu jest on kompletny – wypełnia delegację ustawową). Ocena w zakresie sprzeczności programu wymaga uwzględnienia tego, że akty prawa miejscowego stanowiąc źródło prawa powszechnie obowiązującego, wydawane są na "podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji RP). Natomiast, co trzeba zauważyć, rozporządzenia, a więc akty tego samego rodzaju (podustawowe) są wydawane... "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu." Z porównania obu przepisów jasno wynika, że zakres samodzielności prawotwórczej organu wydającego akt prawa miejscowego jest szerszy, aniżeli organu wydającego rozporządzenie. Ten pierwszy ma działać jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, podczas gdy drugi jest związany tak zakresem spraw przekazanych w drodze delegacji ustawowej, jak i wytycznymi dotyczącymi treści aktu. Stanowisko takie znajduje szczególne uzasadnienie w odniesieniu do samorządowych aktów prawa miejscowego, zważywszy na samodzielność samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych. Stosownie do art. 16 ust. 2 Konstytucji RP: "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność." W kontekście tych ustaleń sprzeczności z prawem aktu prawa miejscowego należy zdaniem WSA poszukiwać przede wszystkim w naruszeniu granic upoważnienia ustawowego. Zarzut sprzeczności z prawem (istotnego naruszenia prawa) będzie można postawić w sytuacji, w której organ wydający akt prawa miejscowego tej swobody prawotwórczej ewidentnie nadużył. Chodzi przede wszystkim o wykroczenie poza granice wynikające z upoważnienia ustawowego bądź naruszenie obowiązku wyczerpującego uregulowania materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym (pominięcie w regulacji prawnej niektórych prawnie relewantnych jej elementów). Sprzeczność z prawem może być także odnoszona do istotnego naruszenia norm prawa powszechnie obowiązującego, bowiem organy samorządu terytorialnego wyposażone w uprawnienia prawotwórcze, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Poza tym, stosując kryterium legalności celu, sprzeczność aktu prawa miejscowego z prawem może polegać na wydaniu go dla realizacji innych, niż przewidziane przez ustawodawcę, celów. Nie budzi wątpliwości, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2021 r., III SA/Kr 201/21). Sąd I instancji podkreślił, że ocena sprzeczności z prawem program ochrony zwierząt bezdomnych powinna uwzględniać szczególny charakter tego aktu prawa miejscowego, o czym przesądzają następujące okoliczności: 1. program ochrony zwierząt bezdomnych, podejmowany na podstawie art. 11a ustawy, został uznany za akt prawa miejscowego dopiero w wyniku ustaleń poczynionych przez sądy administracyjne, które początkowo odmawiały mu takiego statusu. Wątpliwości brały się głównie stąd, że akty programowe, zaliczane do aktów planistycznych, mają specyficzny charakter i w doktrynie uznaje się je nie za klasyczne źródła prawa administracyjnego, ale za tzw. źródła "swoiste", niezorganizowane, bądź nawet za akty stosowania prawa. 2. charakterystycznym dla aktów planistycznych, zwłaszcza tych, którym ustawodawca albo sądy administracyjne nadają status aktów powszechnie obowiązujących jest to, że w ich treści znajdujemy tylko normy o abstrakcyjno-generalnym charakterze. Poziom generalności i abstrakcyjności zawartych w im norm będzie bardzo różny, poczynając od klasycznych norm generalno-abstrakcyjnych aż do norm indywidualno-konkretnych. Niektóre normy przypominają akty administracyjne generalne, a niektóre nawet akty administracyjne. Mają one w istocie rzeczy mieszaną konstrukcję, co będzie rzutowało na ustalenia dotyczące sprzeczności z prawem. 3. programowi nadano status aktu prawa miejscowego ze względu na powszechność jego obowiązywania, przy czym jest to "powszechność" innego rodzaju, aniżeli w przypadku klasycznych aktów zaliczanych do tej grupy źródeł prawa. Nie są one bowiem skierowane na regulację sytuacji prawnych podmiotów pozostających w kręgu lokalnych adresatów (pozostających poza strukturą organizacyjną gminy osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych wyposażonych w podmiotowość administracyjnoprawną). Nie kształtują ich indywidualnej sytuacji administracyjnoprawnych bezpośrednio (jak np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też pośrednio (jak np. studium zagospodarowania przestrzennego). Oddziałują jedynie na ich pozycją prawną jako członków wspólnoty samorządowej, którzy mają wobec gminy roszczenie o wykonywanie zadania publicznego. Roszczenie to nie wiąże się jednak z interesem prawnym w rozumieniu kpa czy ppsa, nie daje zatem legitymacji do jego dochodzenia w trybie postępowania administracyjnego (art. 28 w zw. z art. 61 kpa) jak i w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (art. 101 u.s.g. w zw. art. ppsa). W tym wyraża się specyfika powszechnego obowiązywania programu. 4. dla tych ustaleń znaczenie mieć także będzie instrumentalny charakter programu. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 ustawy). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwala rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 19, art. 11a ust. 1 ustawy). Program ma zatem stanowić podstawowe narzędzie służące realizacji zadania własnego gminy. Natomiast ustawodawca nie określa narzędzi prawnych, przy pomocy których gmina ma doprowadzić do realizacji samego programu (szczegółowych zadań zawartych w programie). Samodzielność samorządowej gminy, widziana w różnych aspektach (organizacyjnym, finansowym, majątkowym, prawotwórczym itd.) mieści w sobie również samodzielność w zakresie wyboru narzędzi prawnych (prawnych form działania), przy użyciu których będzie wykonywała nałożone na nią zadania publiczne. Sąd I instancji przypomniał, że przedmiotem rozpoznania jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze w ramach którego Wojewoda stwierdził nieważność Programu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. W rezultacie stanowisko Wojewody o konieczności wyeliminowania z systemu prawa całej uchwały, byłoby zasadne gdyby uchwała pozostawała w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa w całości lub bez przepisów istotnie naruszających prawo nie mogłaby funkcjonować w systemie prawa. Zatem rozstrzygając o zakresie nieważności uchwały należy wziąć pod uwagę charakter naruszeń prawa i ich zakres (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21). Ponadto, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wobec tego rozważenia wymagało to, czy wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia miały charakter istotny, w szczególności zaś czy były one oczywiste, wyraźne i bezpośrednie. Jeśli uznano by że tak, to następnie należałoby ustalić czy naruszenie uznane za istotne dyskwalifikowało cały Program. W rozstrzygnięciu Wojewody [...] wskazano na dwa podstawowe zarzuty istotne, dyskwalifikujące cały Program i dwa dodatkowe równie istotne, ale uzasadniające stwierdzenie nieważności Programu jedynie w części. Pierwszy zarzut dotyczył postanowień § 7 Programu, w którym przyjęto: Zwierzęta trafiające do Schroniska są poddawane obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciw skazania do wykonywania tych zabiegów, z uwagi na ich stan zdrowia lub wiek. Zabiegi sterylizacji lub kastracji zwierząt, o których mowa w ust. 1, wykonywane są przez lekarza weterynarii. Stosowna część delegacji ustawowej przewiduje, że program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt. 4 ustawy). Zdaniem organu nadzoru postanowienia § 7 Programu nie wypełniają delegacji ustawowej bowiem nie konkretyzują czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania, jak również nie wskazują konkretnie, który lekarz weterynarii będzie przeprowadzał powyższe zabiegi. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru argumentuje w ten sposób, że postanowienia Programu skierowane są do szerokiego kręgu adresatów, a więc mieszkańców oraz podmiotów realizujących określone zadania. Podmioty te powinny mieć możliwość ustalenia na podstawie jego treści sposobu realizacji zadań przez gminę, jak również sposobu realizacji swych jednostkowych praw. Brak wskazania konkretnych działań podejmowanych przez podmioty realizujących zadanie, czy niewskazanie podmiotów realizujących dane zadanie (jak w przypadku wykonywania zabiegów kastracji i sterylizacji w schronisku) stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu I instancji, zarzut ten jest nieuzasadniony, zważywszy zwłaszcza na treść postanowień zamieszczonych w art. 11a ust. 2 pkt. 4 oraz w art. 11a ust. 4 ustawy. Drugi ze wskazanych przepisów przewiduje, że rada gminy może powierzyć podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt realizację zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, w tym zadane w postaci "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt." Chodzi o możliwość zlecenia zadania publicznego na rzecz konkretnej jednostki organizacyjnej, która będzie zobowiązana do jego realizacji na zasadach określonych w samym akcie zlecenia oraz w zawartej umowie, ustawie, a także innych aktach powszechnie obowiązujących. Bezpośrednią odpowiedzialność za wykonywanie tego zadania przejmuje schronisko. Do tak rozumianego zlecenia zadania doszło na mocy § 7 Programu. Z delegacji ustawowej nie wynika, aby gmina jako podmiot dokonujący zlecenia zadania powinna była określić jakie konkretne czynności miałoby podejmować schronisko w ramach realizacji tego zadania oraz który konkretnie weterynarz będzie przeprowadzał zabiegi. Jeśli gmina tego nie określiła, to ustalenia w tym zakresie pozostają w gestii "zleceniobiorcy" (schroniska). Samo Schronisko zostało wyraźnie wskazane w § 4 ust. 1 Programu. Obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 grudzień 2017 r., II SA/Kr 1497/17, CBOSA). WSA wskazał, że nie bardzo wiadomo jaki wpływ na sytuację prawną adresatów ma brak tych (takich) konkretnych ustaleń w Programie skoro postanowienia § 7 Programu nie odnoszą się w żaden sposób (bezpośrednio ani też pośrednio) do mieszkańców gminy. Jest to przepis skierowany do "zleceniobiorcy" (Schroniska), a więc podmiotu pozostającego w szeroko rozumianej strukturze organizacyjnej gminy (ze względu na włączenie go w wykonywanie zadań publicznych ciążących na gminie), nakładając na niego obowiązek dokonywania zabiegów sterylizacji albo kastracji. Nie ma zatem obaw, że mieszkańcy nie będą mieli możliwości ustalenia "sposobu realizacji swych jednostkowych praw" (bo takie z przepisu nie wynikają). Natomiast, wbrew twierdzeniom Organu Nadzoru, mają możliwość ustalenia na podstawie jego treści sposobu realizacji zadań przez gminę. Sąd I instancji nie podzielił także drugiego z zarzutów wskazanego przez organ nadzoru, zdaniem którego sformułowanie "sposób wydatkowania tych środków" należy interpretować jako bezwzględny nakaz określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań zawartych w programie. Za niewystarczające zatem należy uznać dokonanie podziału wskazanych środków finansowych z uwzględnieniem wyłącznie podmiotów realizujących poszczególne zadania, bez wskazania wysokości środków na poszczególne zadania. Przepis art. 11a ust. 5 ustawy ma następującą treść: Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Zwrócił ponadto uwagę, że mowa jest w nim nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań, ale na realizację programu ("jego realizację"). Nie wyklucza to, zdaniem WSA, ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też, tak jak to uczyniła Rada Miejska, poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Może bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa regulacje programu dotyczące środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z wykorzystaniem drugiego z tych rozwiązań, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań. Wskazał również na "powykonawczą" formę rozliczania środków przeznaczonych na realizację zadań przez poszczególne podmioty, z którymi Gmina zawiera (zawarła) stosowne umowy. Gmina ma przecież rację twierdząc, że nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez te jednostki, stąd bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania (np. ilości wykonanych zabiegów kastracji, sterylizacji czy czipowania). Pozwala to Gminie na kontrolowanie wykonywania zadań, jak i racjonalizuje wydatkowanie środków publicznych. Organ Nadzoru zauważył, że przyjęcie drugiego z rozwiązań przez Radę Miejską, doprowadziło do sytuacji, w której nie przewidziano środków finansowych na realizację dwu zadań wynikających z ustawy i ujętych w Programie, a więc zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 8 Programu) oraz opieki nad wolno żyjącymi kotami ( § 5 Programu). Jeśli chodzi o ostatnie zadanie Sąd I instancji podkreślił, że środki finansowe na jego realizację zostały przewidziane w § 14 pkt 6 Programu, gdzie wymienia się m. in. zakup karmy przeznaczonej dla organizacji społecznych oraz opiekunów społecznych. A podmioty te, jak wynika z w § 5 ust. 1 ust. 1, 2 i 3 Programu, współpracują z Gminą w sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi. Zadanie polegające na poszukiwaniu właścicieli dla zwierząt bezdomnych realizowane jest przez Schronisko oraz organizacje, których celem statutowym jest ochrona zwierząt (§ 9 ust. 1 Programu). Jeśli chodzi o Schronisko, to koszty związane z wykonywaniem tego zadania mieszczą się w ramach zdania określonego w § 4 pkt. ust. 3 Programu, zgodnie z którym zwierzęta bezdomne trafiające do Schroniska, w przypadku nieodnalezienia właściciela zwierzęcia poddawane są procesowi adopcyjnemu. Proces adopcyjny, jak należy przyjąć, mieści w sobie etap poszukiwania osoby skłonnej do adopcji. W § 4 Programu Rada Miejska uregulowała nie tylko sposób wykonywania zadania w postaci "zapewnienia zwierzętom bezdomnym miejsca w Schronisku dla zwierząt", ale także (częściowo) zadanie polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla zwierząt bezdomnych. Stąd koszty wykonywania drugie go z tych zadań mieszczą się w grupie środków finansowych zabezpieczonych przez Gminę na finansowanie przez Schronisko zadań opisanych w § 4 Programu (§ 14 pkt 1 Programu). Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji naruszeń prawa wskazanych przez Organ Nadzoru nie można uznać za istotne, a tym samym nie mogły stanowić one podstawy do stwierdzenia nieważności w całości Programu. Odnosząc się do zarzutów pozostałych to drugi z nich, dotyczący istotnego naruszenia w § 10 ust. 1 Programu, ze względu na wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla "bezdomnych zwierząt gospodarskich", w sytuacji kiedy delegacja ustawowa zawarta w art. 11a ust. 2 pkt. 7 ustawy odnosi się do "zwierząt gospodarskich" w ogóle, a nie tylko bezdomnych, racje zdaniem WSA należy przyznać Organowi Nadzoru. Potwierdza to sama Gmina w skardze. Uznanie tego zarzutu nie prowadzi jednak do dyskwalifikacji całego Programu, ale jedynie do uznania go za nieważny w części dotyczącej słowa "bezdomnych". Inaczej jest natomiast z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 11a ust. 2 pkt. 3 ustawy ze względu na użycie w § 5 ust. 2 Programu zwrotu "w szczególności", poprzedzającego wyliczenie form opieki nad wolno żyjącymi kotami. Nie jest to wyliczenie kompletne, bowiem w § 5 ust. 6–12 Programu wskazano na formy ochrony, takie jak kastracja, sterylizacja i czipowanie wolno żyjących kotów, a także opieka po dokonaniu zabiegu oraz odstawianie ich do miejsc naturalnego bytowania po okresie rekonwalescencji. Reasumując, Sąd I instancji nie stwierdził aby Program unieważniony przez Organ Nadzoru nosił znamiona istotnego naruszenia prawa uzasadniające unieważnienie go w całości, stąd brak było podstaw do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie w art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie zmienia tego istotne naruszenie prawa w tej części Programu (§ 10 ust. 1), w której mowa jest o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla "bezdomnych zwierząt gospodarskich", podczas gdy chodziło o "zwierzęta gospodarskie". Wystarczyło wyeliminować słowo "bezdomnych". W tym stanie WSA, uwzględniając skargę Gminy Miasta [...], na podstawie art. 151 ppsa uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] . Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Organ Nadzoru (dalej też Skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że regulacja zawarta w § 7 załącznika do uchwały dotycząca obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, jest wystarczająca, aby uznać, że Rada Miejska w [...] prawidłowo wypełniła delegację ustawową z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, gdy tymczasem przepisy uchwały nie wprowadzają innych niż wynikające z ustawy regulacji, 2. art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 5 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uregulowanie w § 14 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na ten Program poprzez rozdzielenie środków pomiędzy podmioty realizujące zadania zawarte w Programie, stanowi wystarczające określenie sposobu wydatkowania środków, a tym samym regulacja ta prawidłowo wypełnia delegację ustawową z przepisu art. 11a ust. 5 ustawy, podczas gdy obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest dokonanie podziału środków na poszczególne zadania ujęte w Programie, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu ze względu na jego sprzeczność z art. 11a ust. 5 ustawy, 3. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że mimo posłużenia się w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały zwrotem "w szczególności" (stwarzającym tym samym przykładowy katalog zadań realizowanych w ramach opieki nad wolno żyjącymi kotami) - uchwała nie narusza prawa. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie organ wniósł: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie 2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, 3. na podstawie art. 176 § 2 w związku z art. 182 § 2 ppsa zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ Nadzoru uzasadnił swoje stanowisko. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko jest rolą skarżącego. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21). W niniejszej sprawie Skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ppsa – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa. Skarżący oparł zarzuty wobec wyroku Sądu I instancji o podstawę z art. 174 pkt 1 ppsa (naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie). Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy, wyrokiem z 17 września 2021 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. Powyższe było rezultatem wniesionej do WSA skargi przez Gminę Miasta [...] w związku z uchwalonym aktem prawa miejscowego pod nazwą: Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 roku. Wyrok Sądu I instancji zaskarżył kasacyjnie Wojewoda [...]. Słusznie wskazuje Sąd I instancji, że przepis art. 148 ppsa, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje jednak w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. Także judykatura podkreśla, że przepis art. 148 ppsa nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru oraz zaznacza, że również z przepisów u.s.g. nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Przyjąć więc, należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt lub jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt. III FSK 4907/21) W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Chodzi zatem nie o każdą sprzeczność z prawem, a o sprzeczność polegającą na istotnym naruszeniu prawa. Także orzecznictwo przyjmuje, że przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 542/21). Trafnie podkreśla Sąd I Instancji, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc zwłaszcza z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007, IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). W stosunku do wyroku Sądu I instancji Organ Nadzoru, co wzmiankowano, wywiódł trzy zarzuty wskazując na podstawę z art. 174 pkt 1 ppsa. Zarzut nr 1 dotyczy, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że regulacja zawarta w § 7 załącznika do uchwały (programu) dotycząca obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, jest wystarczająca, aby uznać, że Rada Miejska w [...] prawidłowo wypełniła delegację ustawową z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, gdy tymczasem przepisy uchwały nie wprowadzają innych niż wynikające z ustawy regulacji, co zostało szerzej umotywowane przez Kastora w uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje w pełni ocenę Sądu I instancji, że zarzut ten jest nieuzasadniony, zważywszy zwłaszcza na treść postanowień zamieszczonych w art. 11a ust. 2 pkt. 4 oraz w art. 11a ust. 4 ustawy. Drugi ze wskazanych przepisów przewiduje, że rada gminy może powierzyć podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt realizację zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, w tym zadanie w postaci "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt." Chodzi o możliwość zlecenia zadania publicznego na rzecz konkretnej jednostki organizacyjnej, która będzie zobowiązana do jego realizacji na zasadach określonych w samym akcie zlecenia oraz w zawartej umowie, ustawie, a także innych aktach powszechnie obowiązujących. Bezpośrednią odpowiedzialność za wykonywanie tego zadania przejmuje schronisko. Do tak rozumianego zlecenia zadania doszło na mocy § 7 Programu. Sąd odwoławczy również podziela stanowisko WSA, że z delegacji ustawowej nie wynika, aby gmina jako podmiot dokonujący zlecenia zadania powinna była określić jakie konkretne czynności miałoby podejmować schronisko w ramach realizacji tego zadania oraz który konkretnie weterynarz będzie przeprowadzał zabiegi. Jeśli gmina tego nie określiła, to ustalenia w tym zakresie pozostają w gestii "zleceniobiorcy" (schroniska). Samo Schronisko zostało wyraźnie wskazane w § 4 ust. 1 Programu. Obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 grudzień 2017 r., II SA/Kr 1497/17, CBOSA). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za nieusprawiedliwiony. Z kolei zarzut nr 2 dotyczy, według Organu Nadzoru, naruszenia przez wyrok WSA art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 5 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uregulowanie w § 14 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na ten Program poprzez rozdzielenie środków pomiędzy podmioty realizujące zadania zawarte w Programie, stanowi wystarczające określenie sposobu wydatkowania środków, a tym samym regulacja ta prawidłowo wypełnia delegację ustawową z przepisu art. 11a ust. 5 ustawy, podczas gdy obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest dokonanie podziału środków na poszczególne zadania ujęte w Programie, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu ze względu na jego sprzeczność z art. 11a ust. 5 ustawy, co zostaje szerzej umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że przepis art. 11a ust. 5 ustawy stanowi, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Sąd I Instancji trafnie zwrócił uwagę, że mowa jest w cytowanym przepisie nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to, zasadnie zdaniem WSA, ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też, tak jak to uczyniła Rada Miejska [...] w ramach gwarantowanej ustrojowo samodzielności, poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wbrew stanowisku Kasatora, że § 14 Programu nie narusza przepisu art. 11a ust. 5 ustawy. Poczynione w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji (s. 19–20 uzasadnienia), których nie ma konieczności przywoływania, podziela Sąd odwoławczy. Z powyższych względów zarzut nr 2 nie może zostać uwzględniony. Zarzut nr 3 dotyczy, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, naruszenia przez orzeczenie Sądu I instancji art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że mimo posłużenia się w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały zwrotem "w szczególności" (stwarzającym tym samym przykładowy katalog zadań realizowanych w ramach opieki nad wolno żyjącymi kotami) – Program nie narusza prawa. Jak już to zauważył w wyroku WSA, nie jest to wyliczenie kompletne, bowiem w § 5 ust. 6–12 Programu wskazano na inne jeszcze formy ochrony, takie jak kastracja, sterylizacja i czipowanie wolno żyjących kotów, a także opieka po dokonaniu zabiegu oraz odstawianie ich do miejsc naturalnego bytowania po okresie rekonwalescencji. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut niniejszy jest nieuprawniony. Naczelny Sąd Administracyjny, w pełni podziela stanowisko, że do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III FSK 2713/21). Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa materialnego przez skarżony kasacyjnie wyrok Sądu I instancji. Tym samym przy ustaleniu, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na gruncie art. 184 ppsa orzekł o jej oddaleniu.