III SA/Kr 201/21

|Sygn. akt III SA/Kr 201/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 maja 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.), WSA Maria Zawadzka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 20 maja 2021 r. skargi, Prokuratora Okręgowego Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu, na uchwałę Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 16 listopada 2012 r. Nr XXVII/197/12 w sprawie: uchwalenia Statutu Podobin, , , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości., Prokurator Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 16 listopada 2012 r. nr XXVII/197/12 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Podobin, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2012 roku pod nr poz. 6458. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) dalej "u.s.g", poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając zarzuty Prokurator wyjaśnił, m.in. że o ile utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym mieści się w sferze swobody rady gminy, to już ustalając organizację i zakres działania jednostki pomocniczej w statucie tej jednostki rada gminy ma wyznaczone granice tej swobody przez przede wszystkim przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator powołał się w tej materii na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z: 17 marca 1992 r. SA/Wr 238/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 82; z 3 września 2013 r., II OSK 652/13) oraz orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14; wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Lublinie z 29 maja 2008 r., III SA/Lu 178/08). Podkreślił, że uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami, przy czym chodzi tu o rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Podkreślił dalej, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy rada gminy powinna określić odrębną uchwałą. Tymczasem organ, podejmując zaskarżoną w sprawie uchwałę, nie tylko nie poddał projektu przyjętego statutu konsultacjom z mieszkańcami (przeprowadzonym w trybie, który powinien określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), ale również w ogóle nie podjął wymaganej przez art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Prokurator wskazał na materiał dowodowy sprawy, tj. pisma Rady Gminy Niedźwiedź z 10 lipca 2019 r. znak: ORG.0005.7.2019.AK i z 20 lutego 2020 r. znak: ORG.005.2.2020.AK, a także pismo Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z 26 listopada 2020 r., znak sprawy 021.26.2020. Z materiału tego wynika że Rada Gminy Niedźwiedź podjęła uchwałę nr XXVI/174/16 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Niedźwiedź w dniu 25 listopada 2016 r., a w zasobach archiwum organu nadzoru brak jest uchwał w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych gminy, poprzedzających uchwalenie statutów sołectw (Podobin, Poręba Wielka, Niedźwiedź i Konina z 16 listopada 2012 r.). Prokurator podkreślił, że rada gminy ma obowiązek posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminy uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. Rada Gminy Niedźwiedź nie wskazała jednak regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Dalej Prokurator wskazał, że jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał też art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz podniósł, że do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, należy m.in. naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, przywołując przy tym szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Prokurator złożył również do Sądu Administracyjnego wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu: pisma Rady Gminy Niedźwiedź z 10 lipca 2019 r. znak ORG.0005.7.2019.AK wraz z załącznikiem nr 2, pisma Rady Gminy Niedźwiedź z 20 lutego 2020 r. znak ORG.0005.2.2020.AK wraz z załącznikiem nr 1, pisma Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie Wydział Prawny i Nadzoru z 26 listopada 2020 r., znak sprawy 021.26.2020 - na okoliczność wykazania braku podjęcia uchwały Rady Gminy Niedźwiedź w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych gminy, przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, a także o dopuszczenie dowodów w postaci uchwały Zebrania wiejskiego Sołectwa Podobin nr 5/12 z dnia 6 maja 2012 r. i protokołu Zebrania wiejskiego Sołectwa Podobin z dnia 6 maja 2012 r. Organ wskazał, że z treści uchwały Zebrania wiejskiego wynika, że jest ona podejmowana w ramach konsultacji społecznych oraz że pozytywnie zaopiniowano projekt nowego Statutu Sołectwa Podobin. Ponadto wskazał, że uchwała ta została poprzedzona na Zebraniu wiejskim dyskusją, o czym świadczy powołany protokół Zebrania wiejskiego. Stąd w ocenie organu działania podjęte na Zebraniu wiejskim w dniu 6 maja 2012 r. poprzedzały podjęcie zaskarżonej uchwały i miały na celu skonsultowanie jej z ogółem mieszkańców sołectwa. Organ przyznał, że nie były one poprzedzone uchwałą wydaną w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g. jednak w jego ocenie nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby skutkować unieważnieniem aktów prawa miejscowego obowiązujących przez 8 lat i dotychczas nie kwestionowanych przez mieszkańców sołectwa. Zdaniem Organu uchwała Zebrania wiejskiego podejmowana w określonym przez uprzednio obowiązujący statut sołectwa trybie, podczas prawidłowo zwołanego zebrania, stanowiąca nie budzące wątpliwości rozstrzygnięcie co do poddawanego pod głosowanie przedmiotu oraz co do woli osób uprawnionych, spełnia gwarancje zachowania obiektywnych kryteriów. Mieszkańcy sołectwa wiedzieli co jest przedmiotem rozstrzygnięcia, w jakim trybie to rozstrzygnięcie podejmują oraz w jaki sposób jest ustalany wynik. Organ zauważył, że zebranie wiejskie ma ponadto tę cechę, że umożliwia wypowiedzenie się wszystkim uprawnionym mieszkańcom sołectwa w poddanym pod dyskusję problemie. Organ podniósł, że wprawdzie w orzecznictwie (wyrok WSA w Kielcach z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 25/20) sąd negatywnie odniósł się do traktowania uchwały zebrania wiejskiego, nie poprzedzonej uchwałą wydaną na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jako prawidłowo przeprowadzonych konsultacji, jednak zdaniem organu kwestia ta powinna być jeszcze raz przeanalizowana w kontekście możliwości, jakie daje art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie, bezsprzecznie, nie została podjęta odrębna uchwała o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami projektu statutu. Dopiero 25 listopada 2016 r. Rada Gminy Niedźwiedź podjęła uchwałę generalną nr XXVI/174/16 w sprawie: określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Niedźwiedź. W ocenie Sądu, organ nie przedstawił również dowodu, że faktycznie takie konsultacje przeprowadzono. Z protokołu zebrania wiejskiego wsi Podobin (z 6 maja 2012 r.) wynika, że przedstawionymi na wstępie "tematami zebrania" były jedynie: rozbudowa Ośrodka zdrowia, solary, sprawy bieżące, wolne wnioski. W żadnym miejscu nie odnotowano przeprowadzania konsultacji społecznych. W konsekwencji Sąd uznał, że został naruszony w sposób istotny ww. art. 35 ust.1 u.s.g. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa poniżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść (z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały) art. 35 u.s.g.: 1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że art. 5 ust. 2 u.s.g. stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W niniejszej sprawie organ praktycznie przyznał, że nie było podjętych żadnych uchwał w sprawie sposobu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, na podstawie których byłyby przeprowadzane konsultacje społeczne w sprawie podejmowanych statutów jednostek pomocniczych gminy. Jak już na wstępie Sąd zaznaczył przedłożony przez organ protokół zebrania nie dowodzi ani, że została podjęta odrębna uchwała w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych, ani też że takie konsultacje w ogóle zostały przeprowadzone. Zdaniem Sądu, projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Nadto należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań. Sąd dla porządku zaznacza, że wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,). Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). orzekł jak w sentencji wyroku.