II SA/Gl 849/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.454.2021 w przedmiocie ochrony zwierząt uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Pismem z dnia 29 maja 2021 r. Gmina Miasta Jaworzno, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr N PII.4131.1.454.2021, mocą którego stwierdził nieważność uchwały Nr XXX/391/2021 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jaworzno w 2021 roku (dalej: uchwała, Program), w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: ustawa) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, zarzucając mu: 1) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w związku z tym podlega stwierdzeniu nieważności, 2) naruszenie art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała narusza prawo w sposób istotny i w związku z tym brak jest podstaw do ograniczenia się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, 3) naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez przyjęcie, że treść § 7 Programu opieki zwierzętarni bezdomnymi' oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jaworzno w 2021 r. stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXX/391/2021 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 25 marca 2021 r. nie została sformułowana w wystarczająco wyczerpujący sposób, aby uznać, że w pełni realizuje ona delegację ustawową wynikającą z przepisu art.11a ust 2 pkt 4 ustawy, . 4) naruszenie art.11a ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że treść § 14 Programu nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z art.1a ust 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji. W tej sytuacji, Gmina w oparciu o art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutów, które legły u podstaw uznania uchwały za naruszającą prawo w sposób istotny, Gmina przedstawiła argumenty przemawiające na rzecz zgodności jej postanowień z prawem. W pierwszym rzędzie, w ocenie Gminy, nie można podzielić stanowiska Wojewody, zdaniem którego treść § 7 Programu nie została sformułowana w wystarczająco wyczerpujący sposób, aby uznać, że w pełni realizuje ona delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, dotyczącą obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, ponieważ regulacje w nim zawarte nie konkretyzuje czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania, jak również nie wskazuje konkretnie, który lekarz weterynarii będzie przeprowadzał powyższe zabiegi. Z treści § 7 Programu wynika, że czynności związane ze sterylizacją lub kastracją są wykonywane przez lekarza weterynarii, z którym Schronisko wskazane w § 4 ust. 1 Programu (Schronisko dla bezdomnych zwierząt w C. przy ul. [...]), zawarło stosowną umowę. Nie wydaje konieczne, ani możliwe wskazywanie imienia i nazwiska konkretnego weterynarza, gdyż zależy to od umów zawieranych przez Schronisko i może ulegać zmianom w trakcie realizacji Programu. W świetle art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy nie wydaje się także konieczne konkretyzowanie czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania. Decyzję w tym zakresie powinien podejmować lekarz weterynarii przeprowadzający zabieg. Gmina nie podziela także i kolejnego zarzutu, jakoby treść § 14 Programu nie wypełniała prawidłowo delegacji ustawowej zawartej w art. 11 a ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ Rada Miejska nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Środki zostały podzielone z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania, co oznacza, iż została podana łączna kwota dla kilku zadań realizowanych przez dany podmiot; co nie jest. czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. W ocenie skarżącej stanowisko organu nadzoru jest nieuzasadnione. Z treści art. 11a ust. 5 ustawy wynika jedynie, że program powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, czyli na realizację całego programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Zdaniem skarżącej sformułowania "sposób wydatkowania tych środków" nie można interpretować jako bezwzględnego nakazu określania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań zawartych w programie. W § 14 Programu środki finansowe zostały celowo podzielone z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania, co wynika z faktu, iż zadania opisane w poszczególnych paragrafach Programu są ze sobą ściśle powiązane. Przykładowo, umowa, która została zawarta z Gabinetem Weterynaryjnym "A", [...] s.c. z siedzibą w J. przy ul. [...], obejmuje zarówno zakres usług opisanych: w § 5 ust. 8 - zabiegi sterylizacji bądź kastracji kotów wolno żyjących; w § 5 ust. 10 - zaczipowanie i oznakowanie kotów wolno żyjących; w § 9 ust. 2 - usypianie porzuconych lub osieroconych ślepych miotów kotów wolno żyjących; w § 12 ust. 1 - dobrowolny plan znakowania psów lub kotów, których właściciele zamieszkują na terenie Gminy Jaworzno. Dzięki temu, że w przedmiotowej umowie, która opiewa na łączną kwotę 40000,00 zł brutto, ujęte są ceny jednostkowe za poszczególne zabiegi, które rozliczane są powykonawczo (a nie ryczałtowo) fakturami częściowymi, Gmina Jaworzno kontroluje stopień wykonania umowy, a same środki finansowe nie są "blokowane** przez "niezrealizowane" zabiegi danego rodzaju. Stosując przyjęte rozwiązanie, zaangażowane umową środki finansowe na bieżąco wydatkowane są (oczywiście, do wartości nieprzekraczającej łączną kwotę zobowiązań Gminy z tytułu wynagrodzenia za wykonanie umowy) na zadania objęte umową, na realizację których jest rzeczywiste zapotrzebowanie (którego nie sposób jednoznacznie określić na etapie projektowania czy zawierania umowy, a tym bardziej - tworzenia uchwały). W dniu podejmowania uchwały czy też podpisywania umów przez Gminę z podmiotami odpowiedzialnymi za realizację zadań Programu, niewiadomą jest liczba zwierząt, która w danym roku kalendarzowym zostanie objęta Programem i poddana zabiegom sterylizacji, kastracji, znakowania czy uśpienia, itp. Ponadto ceny zabiegów są zróżnicowane. Wobec tego Gmina Jaworzno, zobowiązana również innymi przepisami prawa, zmuszona jest do elastycznego podejścia do tak istotnego problemu jakim jest finansowanie zadań opisanych w Programie, a tym samym do racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Tworząc uchwałę kierowano się zasadą, iż stanowi ona ramę, która umożliwia przeciętnemu obywatelowi zapoznanie się z zakresem zadań realizowanych przez Gminę celem ochrony zwierząt bezdomnych i zapobiegania ich bezdomności. Same zabiegi zaś, ich rodzaj i jednostkowy koszt, szczegółowo określone są w stosownych umowach. Priorytetem, na który Gmina Jaworzno położyła nacisk tworząc Program, jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, co jest równoznaczne z pomocą jak największej ilości bezdomnych zwierząt. "Blokowanie" środków finansowych na konkretne zabiegi/zadania w obrębie jednej umowy, nie jest niemożliwe, jednakże w bardzo dużym stopniu ogranicza możliwość osiągnięcia celu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. W odniesieniu do innych nieprawidłowości zauważonych w Programie przez organ nadzoru, dotyczących § 5 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie słów; "w szczególności (..,)" oraz "§ 10 ust. 1 załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "bezdomnym", pełnomocnik wyjaśnia, że: - użycie w § 5 ust; 2 gminnego Programu słów "w szczególności" jest związane z przewidzianymi w § 5 ust. 6-10 Programu innymi czynnościami — kastracją, sterylizacją i czipowaniem wolno żyjących kotów; - w § 10 ust. 1 Programu nastąpiła oczywista omyłka pisarska, słowo "bezdomnym" winno zostać skreślone. Natomiast w § 3 ust. 2 pkt. 7, jak i w § 6 ust. 4 oraz w tytule nad § 10 Programu mowa jest o zwierzętach gospodarskich. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej oraz o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że uchwała przyjmująca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego i jako tego rodzaju akt powinna wyznaczać w sposób jasny i wyczerpujący konkretne kierunki działania organów gminy, jak i prawa obowiązków jej mieszkańców w tym zakresie. Powierzchowne i wybiórcze uregulowanie poszczególnych części programu niweczy podstawowy cel, dla jakiego jest on podejmowany, a więc zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie na terenie Gminy (art. 11 ust 1 ustawy). Rada Miejska w Jaworznie, nadając uchwale charakter prawa miejscowego, powinna być świadoma wymogów, jakie stawiane są przy formułowaniu norm prawnych takiego aktu. Powinna była zatem przy jej podjęciu kierować się względami przyzwoitej legislacji i zachować szczególną staranność oraz dbałość o treść normatywną aktu. Tymczasem treść kwestionowanej uchwały w zakresie określenia obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu była niewystarczająca, aby można było uznać, iż Rada Miejska w sposób prawidłowy zrealizowała delegację ustawową wynikającą z art.11a ust 2 pkt 4 oraz ust. 5 ustawy. Dlatego też - wbrew twierdzeniom Skarżącego - organ nadzoru słusznie zakwalifikował powyższe uchybienia jako istotne naruszenie prawa, które stanowiło podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w całości. Organ nadzoru zauważa, że z redakcji przepisu art. 11a ust. 2 ustawy należy wywieść wniosek, że ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię. Są to zagadnienia, które ustawodawca uznaje nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić przedmiotowy Program. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ stanowiący gminy obowiązany jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Odnosząc się do oceny zarzutów merytorycznych Skarżącej organ nadzoru nie podziela jej stanowiska, zgodnie z którym uchwała reguluje w sposób wystarczający kwestie związane z obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schronisku dla zwierząt. W § 7 Programu przyjęto: Zwierzęta trafiające do Schroniska są poddawane obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciw skazania do wykonywania tych zabiegów, z uwagi na ich stan zdrowia lub wiek. Zabiegi sterylizacji lub kastracji zwierząt, o których mowa w ust. 1, wykonywane są przez lekarza weterynarii. W ocenie organu nadzoru, przyjęta przez Radę Miejską regulacja w żaden sposób nie konkretyzuje czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania, jak również nie wskazuje konkretnie, który lekarz weterynarii będzie przeprowadzał powyższe zabiegi. Dla Skarżącej "nie wydaje się konieczne, ani możliwe, wskazanie imienia i nazwiska konkretnego weterynarza, gdyż zależy to od umów zawieranych przez Schronisko i może ulegać zmianom w trakcie realizacji " Programu." Tymczasem należy zauważyć, iż z regulacji zawartej w § 7 Programu wcale nie wynika, iż zabiegi kastracji i sterylizacji będą wykonywane przez lekarza weterynarii, z którym schronisko zawarło stosowną umowę. W Programie wskazano ogólnie, że zabiegi te będą wykonywane przez lekarza weterynarii. Z tak sformułowanego przepisu nie wynika zatem, czy umowy z tym lekarzem będą zawierane przez Miasto, czy też przez Schronisko. Natomiast to, że zabiegi sterylizacji i kastracji będzie przeprowadzał lekarz weterynarii jest rzeczą oczywistą, dlatego Rada powinna zawrzeć w tym zakresie bardziej konkretne informacje, jak choćby wskazanie wprost — a nie dopiero w skardze przez Skarżącej - iż zabiegi te będzie wykonywał lekarz weterynarii, z którym Schronisko ma podpisaną umowę. Organ nadzoru podkreśla, że uchwalony przez Radę Gminy program ma walor aktu prawa miejscowego, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a więc regulować kompleksowo wszystkie kwestie wskazane w ustawie. Powinna więc być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. aby adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak się powinien zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią niepełnych przepisów. Dla Skarżącej nie wydaje się również konieczne konkretyzowanie czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania, z czym nie sposób się zgodzić. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy, jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia określające zasady postępowania wszystkich tych podmiotów pozwalają im zachować się w sposób przewidziany w programie i osiągnąć tym samym jego cele. Adresaci norm objętych programem winni mieć możliwość ustalenia na podstawie jego treści sposobu realizacji zadań przez gminę, jak również sposobu realizacji swych jednostkowych praw. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych działań podejmowanych przez podmioty realizujące zadania z ustawy, czy nawet brak wskazania podmiotów realizujących dane zadanie (jak w przypadku wykonywania zabiegów kastracji i sterylizacji w schronisku) jest istotnym naruszeniem prawa tj. art. 11 ust. 2 ustawy. Regulacje uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie mogą być lakoniczne i niekonkretne, bo narusza to zasadę określoności prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Jeśli chodzi o drugi zarzut, to zgodnie przepisem art.11a ust. 5 ustawy: Program, o którym mowa w ust. 11a ust. 5 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Pod pojęciem sposobu wydatkowania środków wskazanym w art. 11a ust. 5 ustawy, trzeba rozumieć określenie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Wyłącznie powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w programie priorytetami. W § 14 uchwały Programu Rada określiła łączną kwotę środków finansowych zabezpieczoną w budżecie Gminy na realizację Programu w 2021 roku oraz dokonała podziału środków z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania. Oznacza to, że została podana łączna kwota dla kilku zadań realizowanych przez dany podmiot, co nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Na podstawie tak sformułowanego przepisu nie można w żaden sposób ustalić w jakiej wysokości środki finansowe zostaną przeznaczone na realizację poszczególnych zadań dotyczących np. zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławiania bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, usypiania ślepych miotów, co przesądza o braku pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. Organ nadzoru podkreśla, że ustawodawca w zakresie obowiązku wrażania w przedmiotowym programie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację nie przewidział jakichkolwiek odstępstw, w tym nie dopuścił, aby sposób wydatkowania nie został wyczerpująco w nim określony. Rada zatem nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Przede wszystkim w § 14 nie dokonano podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w Programie, lecz uwzględniono podmioty realizujące te zadania. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art.11a ust. 5 ustawy, Rada nie określiła, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane. Pozostawiła zatem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu bądź podmiotom realizującym dane zadanie, co sprzeczne jest z istotą cytowanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje określeniu "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art.11a ust. 5 ustawy, a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Wykonawczy charakter omawianej regulacji ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, a nie niejednoznaczny i budzący wątpliwości interpretacyjne, co ma miejsce m.in. w przypadku przepisu §14 uchwały. Organ nadzoru ma przy tym świadomość, iż częstą praktyką na etapie wykonywania gminnych programów przeciwdziałania bezdomności zwierząt jest zawieranie przez gminę umów, gdzie w sposób ryczałtowy określa się wysokość środków finansowych przekazywanych podmiotowi trzeciemu, który następnie wydatkuje je samodzielnie, w zależności od zapotrzebowania. Jednak taki sposób wypełnienia delegacji z art. 11a ust. 5 ustawy należy uznać za niewystarczający, biorąc pod uwagę konstytucyjny wymóg dostatecznej precyzyjności norm prawnych, kierowany w szczególności wobec aktów prawa miejscowego. Nie można więc uznać argumentacji Gminy w tym zakresie za słuszną. Gdyby gminie przysługiwała swoboda w tym przedmiocie, sformułowanie art.11a ust. 5 ustawy odnoszące się do konieczności określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z programu byłoby zbędne, czego strona Skarżąca zdaje się nie zauważyła. Dalej organ nadzoru podaje, że sądy administracyjne wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślały konieczność przedstawienia w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przytacza stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18, w którym Sąd ten stwierdza: Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągniecie celów programu. Koniecznym jest więc co najmniej dokonanie podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane. Narusza art.11a ust 5 pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, te nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Wskazuje także na inne, podobne w tej kwestii, orzeczenia sądów administracyjnych. Stanowisko organu nadzoru, jak wywodzi, jest zatem spójne z orzecznictwem sądów administracyjnych i wbrew twierdzeniom Skarżącego sformułowanie "sposób wydatkowania tych środków" należy interpretować jako bezwzględny nakaz określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań zawartych w programie. Za niewystarczające zatem należy uznać dokonanie podziału wskazanych środków finansowych z uwzględnieniem wyłącznie podmiotów realizujących poszczególne zadania, bez wskazania wysokości środków na poszczególne zadania. Zatem należy stwierdzić, że Rada Miejska w Jaworznie, podejmując uchwałę Nr XXX/391/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jaworzno w 2021 roku, nie mogła pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 1 la ust. 2 i ust. 5 ustawy. Rada Miejska była zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. W ocenie organu nadzoru, niewypełnienie tego obowiązku musiało skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa. Z ostrożności procesowej organ nadzoru podnosi, że dla stwierdzenia nieważności uchwały w całości wystarczy brak nawet jednego elementu obligatoryjnego uchwały. Nie sposób również zgodzić się z argumentacją Skarżącej odnoszącą się do niezgodnego z prawem § 5 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie wyrażenia: "w szczególności". Rada Miejska w wyżej wymienionej regulacji załącznika do uchwały wskazała, co następuje: " Opieka obejmuje w szczególności (...)". W ocenie organu nadzoru, użycie zwrotu "w szczególności" powoduje, iż katalog zadań realizowanych w ramach opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niejasny i ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest realizowanie innych zadań nieprzewidzianych w Programie. Taka regulacja załącznika do uchwały może spowodować, że inny organ (podmiot) niż Rada Miejska w drodze innego aktu niż niniejszy Program będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane w Programie zadania realizowane w ramach ww. opieki. W tym miejscu należy podkreślić, że organ stanowiący gminy jest obowiązany do formułowania w uchwale postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, a regulacje w nim zawarte powinny być jasne, czytelne i przejrzysty. Regulacje niejasne i nieprecyzyjne naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego', wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Z powołanego art. 2 Konstytucji RP wynika, że: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości Społecznej. Wśród szczegółowych reguł wyprowadzonych z art. 2 Konstytucji RP wymienia się m.in. podział władz, niezawisłość sądów i prawo każdego do sądu, do uczciwego oraz bezstronnego wymiaru sprawiedliwości, przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa, jawność i jasność prawa, niedziałanie prawa wstecz (P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wyd. Liber, Warszawa 2000, s. 15). Jak podkreślała w skardze strona Skarżąca użycie stów: "w szczególności" było związane z przewidzianymi w § 5 ust. 6-10 Programu innymi czynnościami - kastracją, sterylizacją i czipowaniem wolno żyjących kotów. Jednakże powyższe wyjaśnienia - z całą stanowczością należy podkreślić - nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu nadzoru - o czym była mowa wyżej - każdy przepis powszechnie obowiązującego prawa powinien być sformułowany w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Treści przepisów nie można bowiem domniemywać. Ponadto, należy wskazać, iż nie jest możliwie zaliczenie zabiegów kastracji i sterylizacji kotów wolnożyjących do działań mieszczących się w ramach opieki. Wprawdzie ustawa nie zawiera legalnej definicji pojęcia "opieka", jednakże posiłkując się powszechną definicją tego pojęcia - przez którą rozumie się m.in. zaspokajanie potrzeb, których jednostka nie mnie, nie może lub nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić, żeby zachować równowagę biologiczną i psychiczną, przeżyć, zachować zdrowie, jakość życia, zapewnić prawidłowy' rozwój, dojrzałość i ciągłość gatunku (por. SJP), należy stwierdzić, że rozumienie pojęcia "opieka nad kotami wolno żyjącymi" będzie się sprowadzało do zapewnienia zwierzęciu niezbędnych warunków egzystencjonalnych, zgodnie z potrzebami gatunku i 2 | uwzględnieniem specyficznego trybu życia tych zwierząt. Są to wszelkie czynności, pozwalające na zachowanie u zwierzęcia (lecz tylko w niezbędnym zakresie), odpowiedniego .stanu fizycznego i psychicznego. W jej zakres będzie wchodziło zatem niewątpliwie zapewnienie w trudnych okresach I niezbędnego wyżywienia. ale i, też ochrona przed nie sprzyjającymi warunkami klimatycznymi, jak również podstawowa opieka weterynaryjna. Trudno przy tym uznać, aby w pojęciu "opieka" mieściły się czynności wskazane przez Skarżącą. Zabiegi weterynaryjno-chirurgiczne, jakimi są sterylizacja i kastracja zwierząt, służą ograniczeniu liczebności populacji kotów wolno żyjących, a nie otoczeniu ich opieką. Podobnie należy stwierdzić, iż również czipowanie kotów wolno żyjących nie jest związane z opieką, a ma jedynie na celu zapobieganie ich powtórnemu wyłapywaniu w celu poddania zabiegom sterylizacji albo kastracji. Na koniec rozważań organ nadzoru podkreśla, iż § 10 ust. 1 załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "bezdomnym" istotnie narusza prawo, z czym strona Skarżąca de facto się zgodziła wskazując, iż "słowo "bezdomnym" winno zostać wykreślone. Jednakże nie można tego uznać "za oczywistą omyłkę pisarską", ale za istotne naruszenie art. 1 la ust. 2 pkt 7 ustawy, który nakładana Gminy obowiązek wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwienif gospodarskich, a zatem wszystkich zwierząt gospodarskich, a nie tylko bezdomnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., w tym aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym, sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Chodzi zatem nie o każdą sprzeczność z prawem, a o sprzeczność polegającą na istotnym naruszeniu prawa (takim rozumieniem sprzeczności posługujemy się dalej). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, zdaniem organu nadzoru, sprzecznego z prawem. Ustalenia poczynione wyżej odnosimy do "uchwał i zarządzeń" organów gminy, natomiast szczególny charakter aktów prawa miejscowego, zważywszy zwłaszcza na ich charakter prawotwórczy oraz zasady ich podejmowania, wymaga odpowiedniego zinterpretowania terminu "sprzeczność z prawem", a ściślej rzecz ujmując "sprzeczność z prawem polegającą na istotnym naruszeniu prawa". Trudno uczynić to w sposób ogólny, zważywszy na jego niedookreśloność, wobec tego będzie to wymagało sprecyzowania (ustalenia) w odniesieniu do konkretnego aktu prawa, a w istocie tak generalnie co aktu prawa miejscowego, jak i w stosunku do poszczególnych norm w nim zamieszczonych, bądź też pewnych ich grup. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. akt prawa miejscowego, przybierający formę uchwały bądź zarządzenia organu monokratycznego gminy, może podlegać unieważnieniu w całości bądź też w części. Co za tym idzie, ocena jego zgodności z prawem (legalności) może dotyczyć całości aktu (np. ze względu na wykonanie w całości delegacji ustawowej, czy wyjście organu poza zakres delegacji) i wtedy sprzeczność z prawem tak rozumiana prowadzi do unieważnienia całego aktu. Może także dotyczyć poszczególnych postanowień i w tym przypadku sprzeczność z prawem będzie skutkowała unieważnieniem obarczonej wadą części aktu pod warunkiem jednak takim, że wada ta nie powoduje wadliwości całego aktu (a więc bez unieważnionego przepisu jest on kompletny – wypełnia delegację ustawową). Ocena w zakresie sprzeczności programu wymaga uwzględnienia tego, że akty prawa miejscowego stanowiąc źródło prawa powszechnie obowiązującego, wydawane są na "podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji RP). Natomiast, co trzeba zauważyć, rozporządzenia, a więc akty tego samego rodzaju (podustawowe) są wydawane... "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu." Z porównania obu przepisów jasno wynika, że zakres samodzielności prawotwórczej organu wydającego akt prawa miejscowego jest szerszy, aniżeli organu wydającego rozporządzenie. Ten pierwszy ma działać jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, podczas gdy drugi jest związany tak zakresem spraw przekazanych w drodze delegacji ustawowej, jak i wytycznymi dotyczącymi treści aktu. Stanowisko takie znajduje szczególne uzasadnienie w odniesieniu do samorządowych aktów prawa miejscowego, zważywszy na samodzielność samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych. Stosownie do art. 16 ust. 2 Konstytucji RP: "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność." W kontekście tych ustaleń sprzeczności z prawem aktu prawa miejscowego należy poszukiwać przede wszystkim w naruszeniu granic upoważnienia ustawowego. Zarzut sprzeczności z prawem (istotnego naruszenia prawa) będzie można postawić w sytuacji, w której organ wydający akt prawa miejscowego tej swobody prawotwórczej ewidentnie nadużył. Chodzi przede wszystkim o wykroczenie poza granice wynikające z upoważnienia ustawowego bądź naruszenie obowiązku wyczerpującego uregulowania materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym (pominięcie w regulacji prawnej niektórych prawnie relewantnych jej elementów). Sprzeczność z prawem może być także odnoszona do istotnego naruszenia norm prawa powszechnie obowiązującego, bowiem organy samorządu terytorialnego wyposażone w uprawnienia prawotwórcze, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Poza tym, stosując kryterium legalności celu, sprzeczność aktu prawa miejscowego z prawem może polegać na wydaniu go dla realizacji innych, niż przewidziane przez ustawodawcę, celów. Nie budzi wątpliwości, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2021 r., III SA/Kr 201/21). Ocena sprzeczności z prawem program ochrony zwierząt bezdomnych powinna uwzględniać szczególny charakter tego aktu prawa miejscowego, o czym przesądzają następujące okoliczności: Po pierwsze - program ochrony zwierząt bezdomnych, podejmowany na podstawie art. 11a u.o.z., został uznany za akt prawa miejscowego dopiero w wyniku ustaleń poczynionych przez sądy administracyjne, które początkowo odmawiały mu takiego statusu. Wątpliwości brały się głównie stąd, że akty programowe, zaliczane do aktów planistycznych, mają specyficzny charakter i w doktrynie uznaje się je nie za klasyczne źródła prawa administracyjnego, ale za tzw źródła "swoiste", " niezorganizowane, bądź nawet za akty stosowania prawa. Po drugie - charakterystycznym dla aktów planistycznych, zwłaszcza tych, którym ustawodawca albo sądy administracyjne nadają status aktów powszechnie obowiązujących jest to, że w ich treści znajdujemy tylko normy o abstrakcyjno-generalnym charakterze. Poziom generalności i abstrakcyjności zawartych w im norm będzie bardzo różny, poczynając od klasycznych norm generalno-abstrakcyjnych aż do norm indywidualno-konkretnych. Niektóre normy przypominają akty administracyjne generalne, a niektóre nawet akty administracyjne. Mają one w istocie rzeczy mieszaną konstrukcję, co będzie rzutowało na ustalenia dotyczące sprzeczności z prawem. Po trzecie – programowi nadano status aktu prawa miejscowego ze względu na powszechność jego obowiązywania, przy czym jest to "powszechność" innego rodzaju, aniżeli w przypadku klasycznych aktów zaliczanych do tej grupy źródeł prawa. Nie są one bowiem skierowane na regulację sytuacji prawnych podmiotów pozostających w kręgu lokalnych adresatów (pozostających poza strukturą organizacyjną gminy osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych wyposażonych w podmiotowość administracyjnoprawną). Nie kształtują ich indywidualnej sytuacji administracyjnoprawnych bezpośrednio (jak np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też pośrednio (jak np. studium zagospodarowania przestrzennego). Oddziałują jedynie na ich pozycją prawną jako członków wspólnoty samorządowej, którzy mają wobec gminy roszczenie o wykonywanie zadania publicznego. Roszczenie to nie wiąże się jednak z interesem prawnym w rozumieniu k.p.a. czy p.p.s.a., nie daje zatem legitymacji do jego dochodzenia w trybie postępowania administracyjnego (art. 28 w zw. z art. 61 k.p.a.) jak i w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (art. 101 u.s.g. w zw. art. p.p.s.a.). W tym wyraża się specyfika powszechnego obowiązywania programu. Po czwarte - dla tych ustaleń znaczenie mieć także będzie instrumentalny charakter programu. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwala rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 9art. 11a ust. 1 u.o.z.). Program ma zatem stanowić podstawowe narzędzie służące realizacji zadania własnego gminy. Natomiast ustawodawca nie określa narzędzi prawnych, przy pomocy których gmina ma doprowadzić do realizacji samego programu (szczegółowych zadań zawartych w programie). Samodzielność samorządowej gminy, widziana w różnych aspektach (organizacyjnym, finansowym, majątkowym, prawotwórczym itd.) mieści w sobie również samodzielność w zakresie wyboru narzędzi prawnych (prawnych form działania), przy użyciu których będzie wykonywała nałożone na nią zadania publiczne. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze w ramach którego Wojewoda stwierdził nieważność Programu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. W rezultacie stanowisko Wojewody o konieczności wyeliminowania z systemu prawa całej uchwały, byłoby zasadne gdyby uchwała pozostawała w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa w całości lub bez przepisów istotnie naruszających prawo nie mogłaby funkcjonować w systemie prawa. Zatem rozstrzygając o zakresie nieważności uchwały należy wziąć pod uwagę charakter naruszeń prawa i ich zakres. (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21). Ponadto, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wobec tego rozważenia wymaga to, czy wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia miały charakter istotny, w szczególności zaś czy były one oczywiste, wyraźne i bezpośrednie. Jeśli uznamy że tak, to następnie trzeba będzie ustalić czy naruszenie (a) uznane za istotne dyskwalifikowało (y) cały Program. W rozstrzygnięciu wskazano na dwa podstawowe zarzuty istotne, dyskwalifikujące cały Program i dwa dodatkowe równie istotne, ale uzasadniające stwierdzenie nieważności Programu jedynie w części. Pierwszy zarzut dotyczy postanowień § 7 Programu, w którym przyjęto: Zwierzęta trafiające do Schroniska są poddawane obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciw skazania do wykonywania tych zabiegów, z uwagi na ich stan zdrowia lub wiek. Zabiegi sterylizacji lub kastracji zwierząt, o których mowa w ust. 1, wykonywane są przez lekarza weterynarii. Stosowna część delegacji ustawowej przewiduje, że program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt. 4 u.o.z.). Zdaniem organu nadzoru postanowienia § 7 Programu nie wypełniają delegacji ustawowej bowiem nie konkretyzują czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania, jak również nie wskazują konkretnie, który lekarz weterynarii będzie przeprowadzał powyższe zabiegi. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru argumentuje w ten sposób, że postanowienia Programu skierowane są do szerokiego kręgu adresatów, a więc mieszkańców oraz podmiotów realizujących określone zadania. Podmioty te powinny mieć możliwość ustalenia na podstawie jego treści sposobu realizacji zadań przez gminę, jak również sposobu realizacji swych jednostkowych praw. Brak wskazania konkretnych działań podejmowanych przez podmioty realizujących zadanie, czy niewskazanie podmiotów realizujących dane zadanie (jak w przypadku wykonywania zabiegów kastracji i sterylizacji w schronisku) stanowi istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu zarzut jest nieuzasadniony, zważywszy zwłaszcza na treść postanowień zamieszczonych w art. 11a ust. 2 pkt. 4 oraz w art. 11a ust. 4 ustawy. Drugi ze wskazanych przepisów przewiduje, że rada gminy może powierzyć podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt realizację zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, w tym zadane w postaci "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt." Chodzi o możliwość zlecenia zadania publicznego na rzecz konkretnej jednostki organizacyjnej, która będzie zobowiązana do jego realizacji na zasadach określonych w samym akcie zlecenia oraz w zawartej umowie, u.o.z., a także innych aktach powszechnie obowiązujących. Bezpośrednią odpowiedzialność za wykonywanie tego zadania przejmuje schronisko. Do tak rozumianego zlecenia zadania doszło na mocy § 7 Programu. Z delegacji ustawowej nie wynika, aby gmina jako podmiot dokonujący zlecenia zadania powinna była określić jakie konkretne czynności miałoby podejmować schronisko w ramach realizacji tego zadania oraz który konkretnie weterynarz będzie przeprowadzał zabiegi. Jeśli gmina tego nie określiła, to ustalenia w tym zakresie pozostają w gestii "zleceniobiorcy" (schroniska). Samo Schronisko zostało wyraźnie wskazane w § 4 ust. 1 Programu. Obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 grudzień 2017 r., II SA/Kr 1497/17, CBOSA). Nie bardzo wiadomo jaki wpływ na sytuację prawną adresatów ma brak tych (takich) konkretnych ustaleń w Programie skoro postanowienia § 7 Programu nie odnoszą się w żaden sposób (bezpośrednio ani też pośrednio) do mieszkańców gminy. Jest to przepis skierowany do "zleceniobiorcy" ( Schroniska),a więc podmiotu pozostającego w szeroko rozumianej strukturze organizacyjnej gminy (ze względu na włączenie go w wykonywanie zadań publicznych ciążących na gminie), nakładając na niego obowiązek dokonywania zabiegów sterylizacji albo kastracji. Nie ma zatem obaw, że mieszkańcy nie będą mieli możliwości ustalenia "sposobu realizacji swych jednostkowych praw" (bo takie z przepisu nie wynikają). Natomiast, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, mają możliwość ustalenia na podstawie jego treści sposobu realizacji zadań przez gminę, Sąd nie podziela także drugiego z zarzutów wskazanego przez organ nadzoru, zdaniem którego sformułowanie "sposób wydatkowania tych środków" należy interpretować jako bezwzględny nakaz określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań zawartych w programie. Za niewystarczające zatem należy uznać dokonanie podziału wskazanych środków finansowych z uwzględnieniem wyłącznie podmiotów realizujących poszczególne zadania, bez wskazania wysokości środków na poszczególne zadania. Przepis art. 11a ust. 5 ustawy ma następującą treść: Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Zwrócić trzeba uwagę, że mowa jest w nim nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań, ale na realizację programu ("jego realizację"). Nie wyklucza to, zdaniem Sądu, ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też, tak jak to uczyniła Rada Miejska, poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Może bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa regulacje programu dotyczące środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z wykorzystaniem drugiego z tych rozwiązań, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań. Trzeba także zwrócić uwagę na "powykonawczą" formę rozliczania środków przeznaczonych na realizację zadań przez poszczególne podmioty, z którymi Gmina zawiera (zawarła) stosowne umowy. Gmina ma przecież rację twierdząc, że nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez te jednostki, stąd bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania (np. ilości wykonanych zabiegów kastracji, sterylizacji czy czipowania). Pozwala to Gminie na kontrolowanie wykonywania zadań, jak i racjonalizuje wydatkowanie środków publicznych. Jak zauważa organ nadzoru, przyjęcie drugiego z rozwiązań przez Radę Miejską, doprowadziło do sytuacji, w której nie przewidziano środków finansowych na realizację dwu zadań wynikających z ustawy i ujętych w Programie, a więc zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 8 Programu) oraz opieki nad wolno żyjącymi kotami ( § 5 Programu). Jeśli chodzi o ostatnie zadanie, to środki finansowe na jego realizację zostały przewidziane w § 14 pkt. 6 Programu, gdzie wymienia się m. in. zakup karmy przeznaczonej dla organizacji społecznych oraz opiekunów społecznych. A podmioty te, jak wynika z w § 5 ust. 1 ust. 1, 2 i 3 Programu, współpracują z Gminą w sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi. Zadanie polegające na poszukiwaniu właścicieli dla zwierząt bezdomnych realizowane jest przez Schronisko oraz organizacje, których celem statutowym jest ochrona zwierząt (§ 9 ust. 1 Programu). Jeśli chodzi o Schronisko, to koszty związane z wykonywaniem tego zadania mieszczą się w ramach zdania określonego w § 4 pkt. ust. 3 Programu, zgodnie z którym zwierzęta bezdomne trafiające do Schroniska, w przypadku nieodnalezienia właściciela zwierzęcia poddawane są procesowi adopcyjnemu. Proces adopcyjny, jak należy przyjąć, mieści w sobie etap poszukiwania osoby skłonnej do adopcji. W § 4 Programu Rada Miejska uregulowała nie tylko sposób wykonywania zadania w postaci "zapewnienia zwierzętom bezdomnym miejsca w Schronisku dla zwierząt", ale także (częściowo) zadanie polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla zwierząt bezdomnych. Stąd koszty wykonywania drugie go z tych zadań mieszczą się w grupie środków finansowych zabezpieczonych przez Gminę na finansowanie przez Schronisko zadań opisanych w § 4 Programu (§ 14 pkt. 1 Programu). Wobec tego, w ocenie Sądu naruszeń prawa wskazanych przez Wojewodę nie można uznać za istotne, a tym samym nie mogły stanowić one podstawy do stwierdzenia nieważności w całości Programu. Odnosząc się do zarzutów pozostałych to drugi z nich, dotyczący istotnego naruszenia w § 10 ust. 1 Programu, ze względu na wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla "bezdomnych zwierząt gospodarskich", w sytuacji kiedy delegacja ustawowa zawarta w art. 11a ust. 2 pkt. 7 ustawy odnosi się do "zwierząt gospodarskich" w ogóle, a nie tylko bezdomnych, racje należy przyznać organowi nadzoru. Potwierdza to sama Gmina w o skardze. Uznanie tego zarzutu nie prowadzi jednak do dyskwalifikacji całego Programu, ale jedynie do uznania go za nieważny w części dotyczącej słowa "bezdomnych". Inaczej jest z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 11a ust. 2 pkt. 3 ustawy ze względu na użycie w § 5 ust. 2 Programu zwrotu "w szczególności", poprzedzającego wyliczenie form opieki nad wolno żyjącymi kotami. Nie jest to wyliczenie kompletne, bowiem w § 5 ust. 6-12 Programu wskazano na formy ochrony, takie jak kastracja, sterylizacja i czipowanie wolno żyjących kotów, a także opieka po dokonaniu zabiegu oraz odstawianie ich do miejsc naturalnego bytowania po okresie rekonwalescencji. Reasumując, Sąd nie stwierdził aby Program unieważniony przez organ nadzoru nosił znamiona istotnego naruszenia prawa uzasadniające unieważnienie go w całości, stąd brak było podstaw do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie w art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie zmienia tego istotne naruszenie prawa w tej części Programu (§ 10 ust. 1), w której mowa jest o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla "bezdomnych zwierząt gospodarskich", podczas gdy chodziło o "zwierzęta gospodarskie". Wystarczyło wyeliminować słowo "bezdomnych". W tym stanie Sąd uwzględniając skargę Gminy Jaworzno na podstawie art. 151 p.p.s.a uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego.