I OSK 1818/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 459/22 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023r. sygn. akt I SA/Wa 459/22, oddalił skargę J.P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.P. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2021 r. wydana przez Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...], sprostowana postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r, stwierdzająca nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Kraków, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0012 ha, obr. 68, jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] - ul. [...] w Krakowie, nie została wydana z naruszeniem ww. przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; zaś z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, prawidłowości dokonanych przez Sąd I Instancji i organ administracji ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, zarzucono; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej "ustawa"), poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że przesłanki określone w ww. art. 73 ust. 1 zostały spełnione, co miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; 3) zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu odwoławczym, jako że nie były one w całości ani w części uiszczone w wysokości dwukrotności stawki minimalnej przewidzianej przepisami prawa z uwagi na inflację oraz nakład pracy pełnomocnika; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione. Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nastąpiło zatem, jeżeli 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust.1 jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, a także że ulica [...] w Krakowie stanowi drogę publiczną, pierwotnie lokalną miejską, a od 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną nr [...]. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów zmierzają natomiast do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, z których wynika, że działka nr [...] o pow. 0,0012 została zajęta pod wskazaną drogę publiczną i znajdowała się 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym. Powyższe zarzuty nie zasługują na akceptację. W oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy, organy administracji obu instancji prawidłowo przyjęły, a Sąd I instancji zaakceptował, że przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczone w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, zatoka). Z akt sprawy wynika, że okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną ustalono na podstawie metryki drogi sporządzanej w czerwcu 1987 r., z której wynika, że droga ta miała nawierzchnię częściowo asfaltową oraz chodnik z płyt betonowych. Z kolei z wiosennego przeglądu stanu technicznego ulic z 1990 r., obejmującego ul. [...] w Krakowie i oświadczenia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r., wynika, że działka nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w Krakowie. Sąd I instancji uznał też, że w zakresie przesłanki zajęcia tej nieruchomości pod drogę publiczną organy prawidłowo oceniły jej spełnienie także na podstawie mapy sporządzonej do celów prawnych w celu ustalenia przebiegu granic pasa drogowego ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przez geodetę uprawnionego A.G., przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Prezydenta Miasta Krakowa w dniu [...] stycznia 2020 r. pod nr [...] oraz zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 9 maja 1998 r. z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych. Mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. W myśl przywołanego ostatnio przepisu, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1639/19, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2505/12). Także mapa lotnicza – wbrew twierdzeniom skarżącego - jest czytelna i pozwala na ustalenie, gdzie wrysowana jest sporna nieruchomość, co z kolei oznacza, że z tego dokumentu można wywieść, że sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (wersja obowiązująca w dniu 1 stycznia 1990 r.) "droga lub pas drogowy" to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Obecnie obowiązująca definicja, wprowadzona na mocy ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) przyjmuje, że "pas drogowy" to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). "Droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Zatem w celu wykazania granic pasa drogowego, przy obecnej regulacji, niezbędnym byłoby przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. Natomiast z regulacji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. wymogu takiego nie można wyprowadzać. Reasumując, ww. dokumenty, oceniane we wzajemnej łączności, potwierdzają zajętość przedmiotowej nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 roku w ramach pasa drogowego drogi publicznej, normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ocena Sądu I instancji odnośnie przesłanki zajętości jest zatem w pełni prawidłowa. Trafne jest również stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jak już wyżej wskazano, 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] znajdowała się w całości w pasie drogowym ul. [...] w Krakowie. Sąd I instancji uznał też, że w zakresie przesłanki władania tą nieruchomością organy prawidłowo oceniły jej spełnienie m. in. na podstawie mapy sporządzonej do celów prawnych w celu ustalenia przebiegu granic pasa drogowego ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przez geodetę uprawnionego A.G. oraz oświadczenia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r., z którego wynika, że działka nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w Krakowie, mogą zostać w pełni uznane za wystarczające środki dowodowe potwierdzające stan faktyczny z 1998 r. Z zebranych dowodów jednoznacznie wynika, że wydzielony pas drogi był w faktycznym władaniu Gminy, a skarżący kasacyjnie w żaden sposób tego nie podważył. Nadmienić wypada, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 ustawy. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. W sprawie ustalono, że na podstawie ww. dokumentów w postaci przede wszystkim metryki drogi oraz oświadczenia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r., że ul. [...] w Krakowie wg stanu na 31 grudnia 1998 r. miała nawierzchnię częściowo asfaltową oraz chodnik z płyt betonowych oraz pozostawała w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w Krakowie. Skoro droga publiczna została urządzona, to podmiot publiczny był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi. W tej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Podsumowując, Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, jak i dowody na których oparł swoje stanowisko. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i dokonana przez niego oceną stanu faktycznego nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego 151 p.p.s.a. w zw. art. 73 ust. 1 ustawy oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jak również art. 86 nie mogły znaleźć usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.