I OSK 183/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., J. S., A. S., D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2006r. sygn. akt II SA/Wr 675/05 w sprawie ze skargi M. S., J. S., A. S., D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 10 października 2006r., sygn. akt II SA/Wr 675/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. S., J. S., A.S., D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], Nr SKO [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz. U. Nr 205, poz. 1991 ze zm.) i art. 104 i 107 § 1 i 3 k.p.a., Prezydent W. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka [...],[...], obręb W. o pow. 1635 m2, przez dotychczasowych współużytkowników wieczystych – M. S. (c. S. i B.), D. L. (c. F. i M.), A. S. (c. F. i M.) i J. S. (s. F. i M.). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy nie spełniają przesłanek wynikających z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r., gdyż nabyli prawo współużytkowania wieczystego wskazanego gruntu na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia - Krzyki, stwierdzającego nabycie spadku z dniem [...] stycznia 1996r. (sygn. akt I Ns [...] z dnia [...] września 1996r.). Zdaniem organu, spełnienie przesłanek art. 1 ust. 1 tej ustawy oznacza, iż musi być zachowana tożsamość osoby, która występuje o "uwłaszczenie", tzn. ta sama osoba musi posiadać prawo użytkowania wieczystego zarówno w dniu wejścia w życie ustawy (24 października 2001r.), jak i musiała je posiadać w dniu 26 maja 1990r. Wnioskodawcy nie są też następcami prawnymi osoby, o której mowa w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...], podtrzymując jego argumentację. Na powyższą decyzję M. S., J. S., A. S. i D. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że organy administracyjne dokonały błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, bowiem organy te zupełnie pominęły przepisy kodeksu cywilnego odnoszące się do dziedziczenia, oraz to, że w myśl art. 922 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą, z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Wyrokiem z dnia 10 października 2006r., sygn. akt II SA/Wr 675/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. S., J. S., A. S., D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 29 [...], Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...]. Sąd wskazał, że z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, że w dacie 26 maja 1990r. użytkownikiem wieczystym działki nr [...] był F. S., natomiast w dniu 24 października 2001r. współużytkownikami wieczystymi tej działki byli już wnioskodawcy. Wskazano, że w przepisie art.1 powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. obie przesłanki odnoszące się do czasu trwania użytkowania wieczystego (w dniu 26 maja 1990r. i w dniu 24 października 2001 r.) muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, iż z uprawnienia przewidzianego tą ustawą do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności korzystają tylko osoby fizyczne i to pod warunkiem, iż w dniu 26 maja 1990r. były użytkownikami wieczystymi i są nimi w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 24 października 2001r., przy czym musi być zachowana tożsamość tych osób. W ocenie Sądu konsekwencją takiej interpretacji wskazanego przepisu musi być odpowiednia interpretacja zwrotu, jakim posługuje się ustawodawca w ust. 2 art. 1 ustawy. Przepis ten bowiem przewiduje legitymację do wystąpienia z wnioskiem o nabycie własności także do następców prawnych osób, o których mowa w ust. 1 tegoż przepisu. W związku z tym, owym następcą prawnym będzie tylko ta osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego, od osób które kwalifikowały się w świetle art. 1 ust. 1 powołanej ustawy do wystąpienia o przekształcenie, po dniu 24 października 2001r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że powołana ustawa w sposób zupełny reguluje kwestię uwłaszczenia określonego w niej kręgu osób fizycznych, jest regulacją szczególną i zamkniętą, brak w niej bowiem norm prawnych, które odsyłałyby do innych ustaw. Przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej na podstawie tej ustawy nie mają zatem zastosowania przepisy kodeksu cywilnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożyli D. L., M. S., J. S., A. S., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] przez dotychczasowych współużytkowników, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w pierwszej i drugiej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 powołanej ustawy z 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości polegające na zastosowaniu zawężającej wykładni art. 1 ust. 2 i oparciu się jedynie o wykładnię gramatyczną przytoczonego przepisu, a pominięcie doniosłych z punktu widzenia niniejszego przepisu postanowień Konstytucji, regulacji Kodeksu cywilnego dotyczących następstwa prawnego praw majątkowych wynikającego dziedziczenia oraz ochrony użytkowania wieczystego zawartych w art. 155, art. 237 oraz art. 241 k.c., a także nieuwzględnienia wyników wykładni funkcjonalnej i względów celowościowych, jakie leżały u podstaw ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sposób interpretacji zaproponowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzrusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, albowiem wyłącza z kręgu podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego nabycia nieruchomości osoby, które na skutek otwarcia spadku (śmierć poprzednika prawnego) przed datą wejścia w życie ustawy zostały pozbawione uprawnienia do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie skarżących interpretacja ta doprowadzi do złamania zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości, albowiem sytuacja prawna adresatów normy prawnej będzie zróżnicowana, po pierwsze, z przyczyny od nich niezależnej, tj. śmierci poprzednika prawnego oraz z przyczyny nabycia użytkowania wieczystego przed wejściem w życie powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Powołano się na wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 4 lutego 1997r., P.4/96, stanowiącą, że osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo, natomiast osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji faktycznej należy traktować odmiennie. Tym samym wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowani równo, w więc w według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Skarżący wskazali, że tak określona zasada równości stanowi podstawę do odczytania normy prawnej z art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, natomiast wyniki samej tylko wykładni gramatycznej wydają się krzywdzące i niewystarczające. Z całą bowiem pewnością zamiarem ustawodawcy nie było ograniczenie możliwości uwłaszczenia, ale dopuszczenie jak najszerszego kręgu uprawnionych do przekształcenia. Autor skargi kasacyjnej podał, że art. 237 k.c. stanowi, iż do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności co oznacza także, że na nabywcę przechodzą wszelkie prawa i obowiązki wynikające z prawa użytkowania wieczystego, albowiem zgodnie z wykładnią art. 241 k.c. wszelkie prawa, obowiązki jak i obciążenia na prawie użytkowania wieczystego istnieją dopóki prawo to istnieje. Wskazano, że skarżący stali się dnia 3 stycznia 1996r. następcami prawnymi spadkodawcy (F. S.) i kontynuowali prawo użytkowania wieczystego, aż do dnia wskazanego w ustawie, czyli do 24 października 2001 r. i dalej aż do chwili obecnej, w związku z czym przysługuje im prawo do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rozpoczynając rozważania w niniejszej sprawie należy wskazać, że ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113 poz. 1209 ze zm.) wprowadziła możliwość nabycia nieodpłatnego przez użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, prawa własności nieruchomości. Na początku dotyczyło to tylko użytkowników wieczystych, określonych rodzajowo nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, objętych działaniem dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.). i to pod warunkiem złożenia wniosku w ściśle zakreślonym ustawą terminie (art. 1 ust. 2 ustawy). Następnie w wyniku dokonanych w latach 2002 i 2003 nowelizacji ustawy, objęła ona swym działaniem terytorium całego kraju, a złożenie stosownego w tym względzie wniosku nie było już ograniczone terminem. Nabycie prawa własności w trybie omawianej ustawy przysługuje również następcom prawnym osób, które były użytkownikami w wieczystymi nieruchomości w okresie, o jakim stanowi art. 1 ust. 1 tej ustawy. Wyżej przedstawione uwagi wskazują na to, że omawiana ustawa miała na celu stworzenie możliwości uwłaszczenia dla stosunkowo szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi. Omawiana ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzji z dnia [...] w art. 1 ust. 1 określała przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, jakie musiały być spełnione do uzyskania przez użytkownika (współużytkownika) wieczystego będącego osobą fizyczną, roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości rodzajowo wymienionej w tej normie. Między innymi jedną z takich przesłanek było legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i dacie wejścia w życie w/w ustawy (24 października 2001r.). Oznacza to więc ciągłość podmiotową w osobie użytkownika wieczystego w obu tych datach. Pozostaje poza sporem, że roszczenie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przysługiwało użytkownikowi (współużytkownikowi), który spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy, bądź zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jego następcy prawnemu tj. osobie, która w uprawnienia wieczystego użytkownika, o którym wyżej mowa, weszła po dniu wejścia w życie ustawy. W rozpoznawanej sprawie pojawiło się zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy w sytuacji, gdy osoba będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r., zmarła przed dniem wejścia w życie powołanej wyżej ustawy (tj. dniem 24 października 2001r.), a więc gdy nie była posiadaczem tego prawa w drugiej wymaganej przez ustawę dacie, ale w tej dacie użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości był spadkobierca (spadkobiercy) tej osoby, to jemu – jako następcy prawnemu zmarłego użytkownika wieczystego będzie przysługiwało przedmiotowe roszczenie. Jak już wskazano – ustawodawca dwie daty znacznie odległe w czasie – ustanowił jako początek i koniec zdarzenia, z którym ustawa wiązała powstanie skutku prawnego – przy spełnieniu pozostałych warunków przewidzianych tą ustawą – w postaci uzyskania roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości. Skoro zatem ustawodawca w roku 2001 ustalił w ustawie datę sprzed ponad 11 lat (26 maja 1990 r.) jako początek zdarzenia prawnego, którego określony ustawą skutek powstał w dacie wejścia w życie tej ustawy, to uprawniony jest pogląd, że z woli ustawodawcy, który działał racjonalnie, dotyczy to wszystkich osób (fizycznych), które w tej początkowej dacie były użytkownikami wieczystymi ze wszystkimi z faktu tego wynikającymi konsekwencjami. F. S. – zmarły w dniu 3 stycznia 1996 r. - był w dniu 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka [...],[...], obręb W. o pow. 1635 m2. Rozpoczął się więc w tym przypadku okres ograniczony w ustawie dwoma datami – 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r., w którym użytkownik wieczysty powinien posiadać to prawo, co było przesłanką niezbędną dla uzyskania wzmiankowanego roszczenia. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że wprawdzie wydawać by się mogło, że ustawa w art. 1 ust. 1 wymaga tylko, by ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym w obu wymienionych w tym przepisie datach, co mogłoby sugerować, że w okresie między tymi datami prawo użytkowania wieczystego mogłoby być przedmiotem obrotu, byleby w dacie końcowej ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym nieruchomości co w dniu 26 maja 1990 r., to jednakże sens tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o ciągłość korzystania z prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie przez tę samą osobę. Tak więc w istocie nie tylko daty wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy będące datami granicznymi pewnego okresu, ale także i sam okres zawarty między tymi datami ma znaczenie w sprawie nabycia roszczenia, o jakim stanowi ten przepis. To z kolei oznacza, że dla wszystkich osób fizycznych, które w dniu 26 maja 1990 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, o jakich była mowa w cyt. art. 1 ust. 1, rozpoczął się w tej dacie początek okresu kończącego się wejściem w życie ustawy z 26 lipca 2001 r., w którym winni oni być użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Następstwem przyjętego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 ustawy założenia będzie stwierdzenie, że w przypadku gdy użytkownik wieczysty, dla którego w dniu 26 maja 1990 r. rozpoczął się okres, który kończy dzień wejścia w życie omawianej ustawy z 26 lipca 2001 r., zmarł przed spełnieniem się tej drugiej przesłanki, tj. przed dniem wejścia w życie ustawy, to w jego miejsce wstępują spadkobiercy, którzy z mocy prawa stają się kontynuatorami jego praw związanych z wykonywaniem prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także cel, dla którego powstała ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Jak już wyżej wspomniano, celem powołanej ustawy było stworzenie możliwie szerokiemu kręgowi użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, warunków do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wieczystego użytkowania. Świadczą o tym zmiany, jakim poddana została ustawa, w wyniku których rozszerzeniu uległ jej zasięg terytorialny na cały kraj oraz odstąpienie od zakreślenia ściśle oznaczonego terminu do złożenia wniosków w tej sprawie, a także i to, że uprawnionymi do uzyskania przewidzianego ustawą roszczenia, byli nie tylko użytkownicy wieczyści, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, ale także i ich następcy prawni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma żadnych racjonalnych powodów do tego, by spadkobierców użytkownika wieczystego, który posiadał to prawo w dniu 26 maja 1990 r., ale zmarł przed wejściem w życie powyższej ustawy, traktować na gruncie tej ustawy inaczej – gorzej - niż następców prawnych użytkownika wieczystego, którzy prawo to nabyli w drodze umowy kupna sprzedaży, czy w drodze spadku, po dniu wejścia w życie ustawy. W rzeczywistości nabycie prawa użytkowania wieczystego przez omawiane kategorie następców prawnych mógł niekiedy dzielić stosunkowo krótki okres czasu. Gdyby zatem przyjąć rozumowanie prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz organy administracji, to np. gdyby użytkownik wieczysty, który miał to prawo w dniu 26 maja 1990 r. zmarł w przededniu wejścia w życie ustawy z 26 lipca 2001 r. (tj. 23 października 2001 r.) to jego spadkobiercy – następcy prawni – nie mieliby prawa do roszczenia o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości, której stali się z mocy prawa – wstępując w miejsce spadkodawcy – użytkownikami wieczystymi. Z kolei następcy prawnemu użytkownika wieczystego, który nabył to prawo w drodze dziedziczenia lub umowy następnego dnia po dniu wejścia w życie ustawy (25 października 2001 r.) roszczenie, o którym mowa - przysługiwałoby. Z analizy przepisów ustawy z 26 lipca 2001 r. nie można w - ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyprowadzić wniosku, by zamiarem ustawodawcy było różnicowanie na gruncie omawianej ustawy sytuacji prawnej spadkobierców użytkownika wieczystego, (który prawo to posiadał w dacie początkowej określonej w ustawie) tylko z uwagi na datę jego śmierci i wyeliminowanie spadkobierców, którzy prawo to nabyli wprawdzie po dniu 26 maja 1990 r. ale przed dniem 24 października 2001 r. (wejściem w życie ustawy z 26 lipca 2001 r.) z możliwości nabycia prawa własności nieruchomości w trybie powołanej ustawy. Potwierdzeniem takiego rozumowania wydają się być unormowania zawarte w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 Nr 175, poz.1459), którą to ustawą uchylono akt prawny będący podstawą wydawania decyzji w niniejszej sprawie. W związku z tym za prawidłowy należy uznać pogląd wyrażony przez autora skargi kasacyjnej, że spadkobierca osoby fizycznej, która w dacie 26 maja 1990 r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości określonej w ustawie (zmarłej przed dniem wejścia w życie ustawy) będąc kontynuatorem jej praw w zakresie użytkowania wieczystego spełnia warunki do uzyskania przedmiotowego roszczenia, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Stanowisko takie zajął NSA między innymi w orzeczeniach: sygn. akt I OSK 638/05 z dnia 15 marca 2006r., I OSK 541/05 z dnia 3 marca 2006r., I OSK 815/06 z dnia 25 kwietnia 2007r., I OSK 1102/06 z dnia 22 czerwca 2007r., I OSK 1987/06 z dnia 22 stycznia 2008r. Wobec powyższych rozważań zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie mógł się ostać i w związku z tym, w oparciu o art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.203 pkt 1 ppsa oraz § 2 ust 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).