I OSK 1872/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 661/05 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania w sprawie świadczenia usług opiekuńczych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata K. P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł powiększoną o kwotę 22% podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Gd 661/05, oddalił skargę T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], którym to postanowieniem organ ten, powołując się na art. 134 i art. 129 § 2 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 18 maja 2005r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania świadczenia na jej rzecz usług opiekuńczych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ustaliło, że decyzja organu pierwszej instancji została przez T. K. odebrana w dniu 24 maja 2005r., a odwołanie wniesiono w dniu 8 czerwca 2005r., a zatem po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. T. K. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podała, że uchybienie terminu spowodowane było "zalaniem jej mieszkania przez pracownika Gminy" oraz jej złym stanem zdrowia, który powoduje "niemożność przemieszczania się przez nią". Do skargi dołączyła zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia z dnia 7 maja 2005r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Prawidłowe pouczenie w tym zakresie skarżąca otrzymała wraz z decyzją organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to doręczono stronie w dniu 24 maja 2005r., co skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Odwołanie od powyższej decyzji skarżąca nadała w dniu 8 czerwca 2005r., a więc z uchybieniem terminu. W odwołaniu nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Każde zatem uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134 k.p.a), chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i nast. k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony (por. wyrok NSA z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2865/94, nie publ.). Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła odwołanie po upływie terminu oraz nie domagała się przywrócenia terminu do jego wniesienia, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] słusznie podjęło zaskarżone rozstrzygnięcie. Dodał jednocześnie, że wniosek o przywrócenie terminu zawarty w skardze do Sądu nie może podlegać rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu z uwagi na to, że Sąd bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie jest natomiast uprawniony do orzekania w przedmiocie takiego wniosku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T. K., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2006r. w całości. Powołując się na przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzuciła naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c owej ustawy, które to naruszenie znalazło wyraz w niezastosowaniu tego przepisu obowiązującego Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów: a) art. 7 k.p.a. przez niedopełnienie nałożonego tym przepisem obowiązku; b) art. 134 k.p.a. przez zastosowanie go w sytuacji, gdy było to niedopuszczalne, c) art. 57 § 5 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sytuacji, gdy było to konieczne. Uchybienia te, zdaniem skarżącej, pozbawiły ją możliwości skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych i miały istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według mających zastosowanie norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że dochowała terminu do wniesienia skargi. Powołała się na przepis art. 57 § 5 k.p.a. oraz na orzecznictwo i praktykę, które zgodnie przyjmują, że decydujące znaczenie dla ustalenia daty złożenia pisma, na potrzeby powołanego przepisu prawa, ma data uwidoczniona na umieszczonym na kopercie stemplu pocztowym. Przyznała, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 7 czerwca 2005r., a na stemplu pocztowym widnieje data 8 czerwca 2005r., co mogłoby prima facie wskazywać na uchybienie terminu. Założenie takie jest jednak niesłuszne. Należy, zdaniem skarżącej, podkreślić dwie szczególne okoliczności faktyczne, w jakich składane było pismo zawierające odwołanie. Skarżąca podniosła po pierwsze: że cierpi na częściowy paraliż lewej strony ciała oraz głowy, zawroty głowy oraz niemożność skupienia się. Od miesięcy nie opuszcza domu. W załatwianiu codziennych spraw służy jej pomocą przyznana opiekunka. Okoliczności te były znane zarówno organowi odwoławczemu, jak i Sądowi. Powyższe oznacza, że skarżąca nie była w stanie sama złożyć pisma w urzędzie pocztowym. Po drugie: skarżąca mieszka w miejscowości, w której nie ma urzędu pocztowego. Najbliższy urząd pocztowy znajduje się w odległości kilku kilometrów od jej miejsca zamieszkania. Ustaloną praktyką w takich wypadkach jest (zwłaszcza w przypadku małych miejscowości oraz osób pozbawionych z przyczyn zdrowotnych możliwości samodzielnego nadania listu) powierzenie listów poleconych wraz z opłatą listonoszowi, który następnie nadaje list w urzędzie pocztowym, aby potwierdzenie odbioru zwrócić nadawcy. Skarżąca podała, że w niniejszej sprawie złożyła odwołanie na ręce listonosza w dniu 7 czerwca 2006r. W tym dniu listonosz nie miał możliwości uzyskania potwierdzenia nadania listu, gdyż urząd pocztowy zostaje zamknięty we wczesnych godzinach popołudniowych, co oznacza, że listonosz uzyskał potwierdzenie listu w dniu następnym. Zdaniem skarżącej, powierzenie listu listonoszowi, przedstawicielowi publicznego operatora pocztowego, jest wystarczające dla zachowania wymogów art. 57 § 5 k.p.a. Nie jest natomiast wymagane, aby list ten został nadany faktycznie tego samego dnia. Stanowisko takie zdaniem skarżącej znajduje oparcie w wydanym na gruncie podobnego stanu faktycznego postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2001r. w sprawie sygn. akt III RN 83/2000, w którym Sąd ten, zwracając uwagę na ustawowy obowiązek Poczty Polskiej zapewnienia bieżącego i nieprzerwalnego zaspokajania potrzeb ludności stwierdził, że wykładnia przepisu art. 57 k.p.a. powinna być dokonywana w sposób funkcjonalny, z zapewnieniem konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu. Skarżąca powołała się też na § 41 ust. 1 Zarządzenia nr 137 Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej z 21 września 2005r. ze zm.: "Regulamin świadczenia powszechnych usług pocztowych, zgodnie z którym: "Przesyłki polecone (...) mogą być nadawane za pośrednictwem listonosza wiejskiego.", a nie jedynie w urzędzie pocztowym, jak wymaga tego brzmienie art. 57 § 5 k.p.a. Oznacza to, że wewnętrzny akt prawny operatora stanowi, że w podobnym przypadku uważa on pismo za skutecznie złożone już w chwili przyjęcia go przez listonosza, który to argument - jak przyznaje - w świetle konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa nie przesądza rozstrzygnięcia w sprawie, jednakże podniesienie go w tym miejscu skarżąca uważa za uzasadnione. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie doszło do błędnej wykładni art. 57 § 5 k.p.a., dokonanej przez organ odwoławczy. Przepis ten wymaga bowiem "złożenia" pisma w urzędzie konsularnym, ale do uznania prawidłowości doręczenia pisma za pośrednictwem poczty wystarcza jego "nadanie". Desygnaty obydwu pojęć muszą być odmienne. Pierwsze z nich oznacza czynność polegającą na złożeniu pisma do urzędu w ten sposób, aby fizycznie się tam znalazło, zaś drugie z wymienionych pojęć obejmuje inne sposoby dostarczenia pisma, niż fizyczne dostarczenie go do urzędu pocztowego. W tej sytuacji faktyczne utożsamienie obowiązku strony wniesienia pisma za pośrednictwem urzędu pocztowego ze złożeniem go w tym urzędzie, czego dokonał organ odwoławczy, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, są w ocenie skarżącej błędne. Jednodniowe uchybienie terminowi, zdaniem skarżącej, (które jest jedynie pozorne, bo w istocie termin został zachowany) powinno skłonić organ odwoławczy do szczególnej ostrożności w ocenie formalnych przesłanek odrzucenia odwołania. Brak właściwej oceny okoliczności sprawy uzasadnia, zdaniem skarżącej, zarzut naruszenia przez ten organ art. 7 k.p.a. W ocenie skarżącej, wskazane uchybienia były bezpośrednią przyczyną naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 134 k.p.a. przez zastosowanie go w sytuacji, gdy było to niedopuszczalne. Organ ten bowiem nie był uprawniony do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie wskazanej w pkt 2) art. 174 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które to naruszenie znalazło wyraz w niezastosowaniu tego przepisu, obowiązującego Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów: a) art. 7 k.p.a. przez niedopełnienie nałożonego tym przepisem obowiązku; b) art. 134 k.p.a. przez zastosowanie go w sytuacji, gdy było to niedopuszczalne, c) art. 57 § 5 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sytuacji, gdy było to konieczne. Zarzut ten uznać należy za nietrafny. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) będzie zatem miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji (bądź postanowienia) sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną." (por. wyrok NSA z dnia 30.11.2004r., sygn. GSK 967/04, LEX nr 184001). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, oceniając pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia przez T. Kocińską uchybienia terminu do złożenia odwołania w sprawie usług opiekuńczych prawidłowo Sąd ten uznał, że postanowienie to w niczym nie narusza przepisów postępowania skoro z niespornych okoliczności sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została przez skarżącą T. K.odebrana w dniu 24 maja 2005r., a odwołanie wniesiono w dniu 8 czerwca 2005r. (data stempla pocztowego), a zatem po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Zgodnie z przepisem art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się w szczególności za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W takim wypadku decyduje data stempla pocztowego. (por. też wyrok NSA z 06.04.2001r. sygn. V SA 2707/00, LEX nr 50124). Dla zachowania zatem terminu do wniesienia odwołania niezbędne jest - jak stanowi art. art. 57 § 5 k.p.a. - nadanie odwołania przed upływem ustawowego terminu do jego wniesienia w polskiej placówce operatora publicznego. Natomiast nadanie odwołania za pośrednictwem listonosza (na ręce listonosza) nie ma wpływu na zachowanie terminu do wniesienia odwołania nawet w sytuacji, gdy osobą nadającą odwołanie jest osoba niepełnosprawna. W świetle powyższego za nieuprawniony uznać należy pogląd skarżącej, że użyte w art. art. 57 § 5 pkt 2) kpa pojęcie "nadanie" oznacza, że pismo jest skutecznie złożone już w chwili przyjęcia go przez listonosza. Zważyć należy, że powyższy przepis prawa zawarty jest w akcie prawa rangi ustawy, jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego, który zgodnie z art. 1 pkt 1 normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, do których to spraw należy także sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. "Regulamin świadczenia powszechnych usług pocztowych", na który powołuje się skarżąca, nie ma w sprawie znaczenia z tego względu, że nie mieści się w ustanowionym przepisem art. 87 Konstytucji RP katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto marginalnie już tylko należy zauważyć, że Regulamin, na który powołuje się skarżąca w skardze kasacyjnej, stanowi załącznik do zarządzenia nr 137 Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej z dnia 21.09.2005r., a więc z daty prawie o trzy miesiące późniejszej od daty, w której upływał termin do wniesienia odwołania, co jednak w świetle powołanych wyżej argumentów nie ma znaczenia. Nietrafne jest powoływanie się przez skarżącą na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 06.04.2001r. sygn. III RN 83/2000, w którym Sąd ten zwraca uwagę na ustawowy obowiązek przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" zapewnienia prowadzenia w sposób ciągły działalności gospodarczej w zakresie usług pocztowych celem "bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb ludności" w tym zakresie albowiem postanowienie to dotyczy zupełnie innego problemu i stanu faktycznego, a mianowicie problemu "dodatkowych dni wolnych od pracy" i dostępu ludności do usług pocztowych w te dni, a zaprezentowana przez skarżącą w skardze kasacyjnej wykładnia przepisu art. 57 § 5 k.p.a. byłaby wykładnią contra legem. Reasumując, stwierdzić należy, że dla zachowania zatem terminu do wniesienia odwołania niezbędne jest nadanie odwołania przed upływem ustawowego terminu do jego wniesienia w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, jak stanowi art. 57 § 5 pkt 2) k.p.a. Natomiast nadanie odwołania za pośrednictwem listonosza przez złożenie odwołania na jego ręce przed upływem terminu do jego wniesienia pozostaje bez wpływu na zachowanie terminu do wniesienia odwołania bowiem o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania decyduje data stempla pocztowego. W świetle powyższych wywodów jako niezasadny ocenić należało zarówno zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie podniesionych w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczących sytuacji życiowej skarżącej, skoro okoliczności te nie są w sprawie istotne, jak i zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie przez organ administracji. Skoro zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się nietrafny, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 tejże ustawy. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2a i § 2 ust. 3 w zawiązku z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). .