I OSK 1906/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 17/18 o odrzuceniu skargi J. G. na decyzję Rektora Politechniki R. im. [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 27 lutego 2018 r., II SA/Rz 17/18, odrzucił skargę J. G. na decyzję Rektora Politechniki R. im. [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiot skargi nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Z art. 160 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183; da;ej jako: "p.s.w.") wynika, że organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Z art. 189 p.s.w. wynikają dla studentów obowiązki, mianowicie mają oni postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów, poddać się jego reżimowi. Zatem osoba przyjęta w poczet użytkowników zakładu staje się podmiotem praw i obowiązków, które przysługują lub obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów wykonawczych) jak i ze statutów, regulaminów zakładowych oraz aktów normatywnych wewnątrzzakładowych. Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych jak i wewnętrznych. Akty zakładowe wewnętrzne, co do zasady, nie podlegają kontroli instytucji zewnętrznych wobec uczelni, co wynika z przyznania tym zakładom szerokiej autonomii. Nie podlega też kwestii, że decyzja organów uczelni nie jest decyzją organu administracji. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w oparciu o punkt VII podpunkt 3 i 4 Regulaminu Praktyki Zawodowej OKL, przyjęty uchwałą nr [...] Rady Wydziału Budowy Maszyn i Lotnictwa Politechniki R. w dniu 11 maja 2016 r. Regulamin ten został wydany na podstawie art. 40 ust. 10 Regulaminu Studiów Wyższych, który został uchwalony przez Senat Politechniki R. w dniu 23 kwietnia 2015 r. W rozpoznawanej sprawie sądowa kontrola uzależniona jest od ustalenia czy powyższa decyzja jest decyzją administracyjna podjęta w indywidualnej sprawie studenta. Sprawą indywidualną użytkownika zakładu publicznego, jakim jest uczelnia wyższa, są takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem akty zakładowe wewnętrzne a więc takie, które nie wywołują skutków prawnych poza obszarem działania uczelni wyższej. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Z powyższego wynika zatem, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08), jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów i podjętych na jego podstawie regulaminach praktyk. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zdaniem Sądu I instancji, będącą przedmiotem skargi decyzję o rozwiązaniu praktyki lotniczej i skierowaniu J. G. do wyboru alternatywnej specjalności na kierunku studiów: Lotnictwo i kosmonautyka uznać należało za sprawę związaną z tokiem studiów. Decyzja ta nie pozbawiała skarżącego statusu studenta. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym, skierowany jest na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wpłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy studentów będzie miało charakter zewnętrzny i będzie mogło zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Skoro brak jest przepisu prawa, w tym w szczególności w p.s.w., przesądzającego o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej następuje w formie decyzji administracyjnej, która może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego to rozstrzygnięcie takie jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł J. G., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 58 § 1 ust. 1 polegające na jego zastosowaniu w sytuacji braku podstaw do odrzucenia skargi; 2. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 w zw. z art. 207 ust. 1 p.s.w. polegające na ich niezastosowaniu, w sytuacji gdy skarga był skierowana wobec aktu będącego decyzją administracyjną, a art. 207 ust. 1 p.s.w. nie wskazuje zamkniętego katalogu aktów podlegających tej kontroli; 3. art. 58 § 1 ust. 1 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 1 przez odrzucenie skargi, pomimo że skarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej wobec braku prawidłowego wprowadzenia w życie Regulaminu OKL; 4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia polegające na braku prawnego uzasadnienia i wyjaśnienia przebiegu operacji logicznej przeprowadzonej przez Sąd I instancji, której rezultatem było przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru decyzji administracyjnej, czego konsekwencją było przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sąd administracyjnego i odrzucenie skargi; a także naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 5. art. 104 k.p.a. polegające na jego nieprawidłowej wykładni i uznaniu, że decyzja Rektora Politechniki R. nie stanowi decyzji o charakterze administracyjnym, a jedynie akt wewnątrzzakładowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w sposób błędny uznał, że o wewnątrzzakładowym charakterze aktu przesądza fakt, iż decyzja została podjęta na podstawie wewnętrznie obowiązującego Regulaminu Uczelni oraz Regulaminu Praktyki, a skoro nie są to przepisy powszechnie obowiązujące to nie mogą one stanowić podstawy rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów i nie mają charakteru zewnętrznego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie o charakterze wydanego aktu nie decyduje okoliczność na podstawie jakich przepisów została ona wydana, ale to jaki odnosi skutek wobec adresata. Fakt, że wydający decyzję powołuje się na akty o charakterze wewnętrznym jako podstawę wydania decyzji, nie uprawnia do apriorycznego przyjęcia, iż akt ten nie może stanowić decyzji administracyjnej. Sąd powinien zbadać jaki w istocie skutek dla skarżącego przynosi wydanie skarżonego aktu, jak wpływa na jego sytuację prawną, tj. na zakres jego uprawnień i obowiązków. Dopiero tego rodzaju analiza uprawnia do wskazania czy mamy do czynienia z aktem o charakterze decyzji administracyjnej czy też z aktem wewnątrzzakładowym. Sąd odstępując od analizy charakteru wydanego aktu i jego skutków, a poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu, że podstawą skarżonej decyzji był akt prawny o charakterze wewnętrznym, dokonał wadliwej wykładni pojęcia decyzji administracyjnej oraz nieprawidłowego ustalenia, iż zaskarżona decyzja nie spełnia jej definicji, a zatem nie podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. i w konsekwencji w sposób wadliwy zastosował art. 58 § 1 ust. 1 p.p.s.a. Ponadto, Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących wadliwości promulgacji aktu, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję. Regulamin Praktyki Lotniczej OKL nie został opublikowany w sposób, który umożliwiałby skarżącemu zapoznanie się z jego treścią, tak przed przystąpieniem do praktyki jak i w jej trakcie. Wątpliwości budzi już sama możliwość opierania przez organ jakichkolwiek decyzji na podstawie wskazanego aktu, skoro nie miał on charakteru obowiązującego. Wskazanie w decyzji podstawy prawnej tj. Regulaminu OKL ograniczyło się wyłącznie do wskazania nazwy aktu, formy i daty jego uchwalenia, bez wskazania publikatora. Skarżącemu, podobnie jak i innym studentom odbywającym z nim praktykę lotniczą w OKL, nie udostępniono treści przedmiotowego Regulaminu w momencie przystępowania do praktyki. Nie wskazano również gdzie z regulaminem tym można się zapoznać. Co więcej, gdyby Sąd I instancji w sposób prawidłowy przystąpił do oceny charakteru skarżonego aktu i przeanalizował treść wydanej decyzji, w kontekście jej wpływu na indywidualną sytuację skarżącego i jego uprawnienia, dostrzegłby że wydane rozstrzygnięcie podjęte zostało w indywidualnej sprawie studenta. Dotyczy ono bowiem jego praw i obowiązków oraz posiada skutek w postaci przekształcenia stosunku pomiędzy skarżącym a organem, co jest jednoznacznie kwalifikowane jako decyzja administracyjna. Decyzja wydana przez Rektora Politechniki R. ma charakter zewnętrzny zmieniający sytuację prawną skarżącego w ten sposób, że na jej mocy przestał on być studentem kierunku Lotnictwo o specjalizacji Pilotaż. Mimo, że decyzja nie zawiera sformułowania o skreśleniu skarżącego z listy studentów, a jedynie o skierowaniu do wyboru innej specjalności, odnosi ona jednak skutek równoznaczny ze skreśleniem/usunięciem z listy studentów na ww. kierunku i specjalności. W ten sposób wpływa zatem bezpośrednio na jego sytuację prawną uniemożliwiając mu realizację toku studiów na wybranym kierunku i specjalności oraz uzyskaniu uprawnień specyficznych tylko dla specjalności Pilotaż. Studia na specjalności Pilotaż mają bowiem charakter całkowicie odmienny od pozostałych specjalności realizowanych na Politechnice R. w ramach kierunku lotnictwo i kosmonautyka. Specjalności te to Awionika, Płatowce i Silniki Lotnicze, a więc kierunki kształcące w zakresie projektowania samolotów i urządzeń. Zasadniczo różnią się one zatem od charakteru specjalizacji Pilotaż, która przygotowuje do zawodu pilota lotniczego – a więc do prowadzenia samolotów, a nie ich projektowania. Specjalność Pilotaż realizowana na kierunku Lotnictwo i Kosmonautyka Politechniki R. ma charakter wyjątkowy, gdyż jej realizacja w części teoretycznej i praktycznej umożliwia uzyskanie uprawnień kwalifikujących do odbycia egzaminów państwowych ATPL(A), CPL(A), IR(A). Brak skierowania do szkolenia praktycznego uniemożliwia uzyskanie uprawnień i w zasadniczy sposób wpływa na prawa studenta zmieniając kierunek jego studiów i co najmniej przekształcając w ten sposób stosunek prawny, który łączy go z uczelnią. Przyjęcie na specjalizację Pilotaż, dla której odbywa się odrębna rekrutacja, uprawnia bowiem studenta do odbywania zajęć w ramach tego kierunku, w tym także skierowania do odbycia praktyki lotniczej wynikającej z programu szkolenia na tym kierunku. Odmowa skierowania na praktyki, pomimo spełnienia wymagań programowych i zdrowotnych stanowi o pozbawieniu studenta uprawnień wynikających z przyjęcia na specjalizację oraz przekształca jego stosunek prawny z uczelnią w ten sposób, że jest on pozbawiony możliwości kontynuowania i realizacji programu studiów oraz zdobycia uprawnień, do których uzyskał prawo przechodząc rekrutację i uzyskując przyjęcie na wybraną specjalizację. Przekształcenie przedmiotowego stosunku prawnego i odebranie prawa do kontynuowania praktyki lotniczej posiada cechy decyzji zewnątrzzakładowej, gdyż jej skutki wykraczają poza relacje wewnątrzzakładowe student-uczelnia. Uniemożliwiają uzyskanie uprawnień pozwalających na przystąpienie do egzaminów państwowych (CPLA, IRA), a brak skierowania na praktykę niweczy możliwość realizacji przez studenta programu szkolenia zintegrowanego, którego warunkiem jest nieprzerwane kontynuowanie praktyki. Ponadto, skutkiem przedmiotowej decyzji jest również brak możliwości ubiegania się o ponowne przyjęcie na szkolenie o charakterze zintegrowanym organizowane przez inne uczelnie finansowane z dotacji budżetu państwa, jak np. PWSZ w Chełmie. Rozwiązanie praktyki lotniczej i odmowa dalszego skierowania na praktykę jest oświadczeniem woli organu o braku wyrażeniu zgody na kontynuowanie edukacji w zakresie w jakim skarżącego łączył z organem stosunek administracyjnoprawny. Skutek ten materializuje się odmawiając studentowi prawa do kontynuowania nauki w ramach kierunku studiów i konkretnej specjalności, na którą został przyjęty w drodze rekrutacji. W tym zakresie decyzja wydana przez Dziekana [...] września 2017 r. i podtrzymana następnie przez Rektora ma analogiczny charakter do decyzji o zaliczeniu studentowi semestru i dopuszczeniu go do dalszego etapu kształcenia, która jednoznacznie jest kwalifikowana w orzecznictwie jako decyzja administracyjna (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 673/10). W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że Rektor Politechniki R. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a także zawarto w niej obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej w punkcie drugim i piątym zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 p.s.w., a także art. 104 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, mimo że skarga była skierowana wobec aktu będącego decyzją administracyjną są zasadne. W odniesieniu do zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny nie może odmówić dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności objętych zakresem właściwości tego sądu. Skoro zaskarżony w niniejszej sprawie akt jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., to odrzucenie skargi nastąpiło z obrazą art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie. Podkreślić należy, że uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników oraz osób ubiegających się o uzyskanie statusu użytkownika akty administracyjne, określane w nauce prawa administracyjnego aktami władztwa zakładowego. Takie akty dzielą się na zewnętrzne i wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego, tzn. ich podjecie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej ich adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast przez akty zakładowe wewnętrzne rozumie się jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, niestanowiące jednak o przekształceniu, nawiązaniu lub rozwiązaniu tego stosunku. W orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym powszechnie przyjmuje się, że kontroli sądowej – niezależnie od formy (decyzje lub inne akty, czy czynności) – podlegają działania mające charakter zewnętrzny. W przypadku aktów wewnętrznych zasadą jest pozbawienie ich adresatów możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w celu kontroli legalności takich rozstrzygnięć. Będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu w sprawie rozwiązania praktyki lotniczej z J. G. uznać należało za akt zakładowy o charakterze zewnętrznym, albowiem wydany został w indywidualnej sprawie studenta. Podstawę wydania stanowił punkt VII podpunkt 6 Regulaminu Praktyki Zawodowej OKL prowadzonej przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego Politechniki R. im. [...]. Decyzja ta wprawdzie nie pozbawiła skarżącego statusu studenta kierunku Lotnictwo i kosmonautyka, lecz rozwiązała praktykę lotniczą i skierowała do zmiany specjalności na inną wybraną w ramach kierunku Lotnictwo i kosmonautyka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten jednostronny akt jest aktem zewnętrznym, ponieważ nie tylko wywołuje skutki w ramach organizacji toku studiów skarżącego, ale również wywołuje konkretne i indywidualnie oznaczone skutki prawne na zewnątrz, ponieważ pozbawia go możliwości wykonywania zawodu pilota. Wprawdzie skarżący nadal pozostaje studentem wspomnianego kierunku, ale w wyniku rozwiązania z nim praktyki lotniczej i skierowania na inną wybraną specjalizację w ramach tego samego kierunku nastąpiło przekształcenie istniejącego stosunku zakładowego między nim a zakładem – Politechniką R. Na wspomnianej uczelni w ramach jednego kierunku jakim jest Lotnictwo i kosmonautyka istnieją trzy specjalizacje, z których tylko jedna – Pilotaż – umożliwia uzyskanie uprawnień pilota, natomiast pozostałe, tj. Awionika oraz Płatowce i Silniki Lotnicze to specjalności kształcące w zakresie projektowania samolotów i urządzeń. Zatem zasadniczo różnią się one on charakteru specjalizacji Pilotaż, która przygotowuje do zawodu pilota lotniczego, a nie ich projektowania. Specjalność o nazwie Pilotaż realizowana na kierunku Lotnictwo i Kosmonautyka Politechniki R. ma charakter wyjątkowy, gdyż jej realizacja w części teoretycznej i praktycznej umożliwia uzyskanie uprawnień kwalifikujących do odbycia egzaminów państwowych ATPL(A), CPL(A), IR(A). Brak skierowania do szkolenia praktycznego uniemożliwia zaś uzyskanie tych uprawnień i w zasadniczy sposób zmienia sytuację prawną studenta, pozbawiając go możliwości wykonywania wybranego zawodu. Tym samym, pomimo, że decyzja o rozwiązaniu praktyki lotniczej nie zawiera sformułowania o skreśleniu skarżącego z listy studentów, a jedynie o rozwiązania praktyki lotniczej i skierowaniu do wyboru innej specjalności w ramach tego samego kierunku, to jednak w tej konkretnej sytuacji i w tym konkretnym stanie faktycznym wywołuje ona jednak skutek zewnętrzny, równoznaczny ze skreśleniem studenta z jednego kierunku studiów i wpisaniu go na inny. Bez znaczenia jest tu zatem kwestia wewnętrznej organizacji studiów na Politechnice R., w związku z którą w ramach jednego kierunku istnieją trzy specjalizacje, których ukończenie daje różne uprawnienia i możliwości. Przykładowo, na uniwersytetach w ramach kierunku prawo istnieją również różne specjalizację, np. cywilna, karna, prawo publiczne, gospodarcze, europejskie, ale ukończenie którejkolwiek z nich umożliwia absolwentowi kierunku prawo wykonywanie w przyszłości tych samych zawodów prawniczych, np. sędziego, radcy prawnego czy adwokata. Zaś w przypadku kierunku Lotnictwo i kosmonautyka na Politechnice R. ukończenie tylko jednej konkretnej specjalizacji, jaką jest Pilotaż umożliwia uzyskanie uprawnień kwalifikujących do odbycia egzaminów państwowych ATPL(A), CPL(A), IR(A). W ten sposób zatem wydana w niniejszej sprawie decyzja Rektora Politechniki R. z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dziekana Wydziału Budowy Maszyn i Lotnictwa z [...] września 2017 r. w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej z J. G. w istocie rzeczy jest decyzją administracyjną, ponieważ wpływa bezpośrednio na jego sytuację prawną również w zewnętrznej sferze działania administracji. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pod pojęciem decyzja administracyjna rozumie się władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji wydane na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego o prawach lub obowiązkach konkretnie wskazanej jednostki w indywidualnie określonej sprawie, która nie pozostaje z organem ani w stosunku zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Zatem zaskarżony akt jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a., ponieważ spełnia wszystkie kryteria decyzji administracyjnej. Ze względu na specyfikę statusu i funkcjonowania uczelni wyższych w Polsce dodać należy, że organy Politechniki R. działały jako organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, co wynika jednoznacznie z art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183). Jednocześnie podstawę prawną decyzji administracyjnych wydawanych przez te organy mogą stanowić przepisy wewnętrznych aktów normatywnych uczelni, np. statut czy regulaminy studiów, ponieważ student składając ślubowanie, które nota bene jest jednym z warunków przyjęcia go na studia, zobowiązuje się do przestrzegania tych przepisów. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 6 i art. 107 § 1 k.p.a. jest bezzasadny, albowiem WSA w Rzeszowie ustalając, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych nie wypowiedział oceny prawnej w kwestii poprawności podstawy prawnej wydanej decyzji. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną jego ocenę w toku kontroli instancyjnej. Podkreślić należy, że badaniem Sądu I instancji objęta była jedynie dopuszczalność skargi i Sąd wyjaśnił przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.