I OSK 1911/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/20 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność Prezesa Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Prezesa Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2020 r. w zakresie wskazania wynagrodzenia Prezesa Spółki za miesiące styczeń, luty 2020 r. (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (pkt II); zobowiązał Prezesa Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2020 r. w zakresie jak w punkcie I wyroku (pkt III); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV) oraz zasądził od Prezesa Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł (pkt V). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 19 lutego 2020 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...], na podstawie art. 24 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej jako "u.d.i.p.", z wnioskiem o udostępnienie informacji dotyczącej wynagrodzenia Prezesa Spółki, Zarządu, Kierownictwa, Dyrektorów, Rady Nadzorczej, z uwzględnieniem wszelkich dodatków i nagród. Wnioskodawca zaznaczył, że należy uwzględnić okres od stycznia 2018 r. W odpowiedzi na wniosek, udzielonej pismem z dnia 4 marca 2020 r., Prezes MPGK poinformował wnioskodawcę o wysokości wynagrodzenia Prezesa Spółki MPGK w roku 2018 i 2019, w tym wskazał wysokość pobieranego wynagrodzenia stałego i zmiennego za ten okres. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Prezes MPGK, odmówił udzielenia informacji publicznej w sprawie przedstawienia wynagrodzenia Kierownictwa, Dyrektorów, Rady Nadzorczej z uwzględnieniem wszelkich dodatków i nagród w okresie od stycznia 2018 r. W skardze do Sądu skarżący zarzucił Prezesowi MPGK bezczynność w zakresie odpowiedzi przedstawionej w piśmie z dnia 4 marca 2020 r. oraz w decyzji z dnia [...] marca 2020 r., wskazując na naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezesa MPGK do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność Prezesa MPGK nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Prezesa MPGK na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł; 4) zasądzenie od Prezesa MPGK na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes MPGK wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest częściowo zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezes MPGK, jest zobowiązany do udzielenia informacji w zakresie w jakim taką informację posiada, spełnione bowiem zostały warunki podmiotowe i przedmiotowe w zakresie udostępnienia informacji. Nadto zgodnie z przepisami u.d.i.p. podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1. udzielić informacji publicznej – jest to czynność materialno-techniczna, 2. udzielić odpowiedzi w formie pisma (zawiadomienia), że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, 3. odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że skarżący domagał się informacji na temat wynagrodzenia Prezesa Spółki MPGK, jej Zarządu, Kierownictwa, Dyrektorów, Rady Nadzorczej z uwzględnieniem wszelkich dodatków i nagród. Przy tym wnioskodawca wyraźnie zaznaczył, że należy uwzględnić okres od stycznia 2018 r. W tak określonym zakresie żądania, podmiot zobowiązany decyzją z dnia [...] marca 2020 r. odmówił skarżącemu udzielenia informacji publicznej w sprawie wynagrodzenia Kierownictwa, Dyrektorów, Rady Nadzorczej z uwzględnieniem dodatków i nagród w okresie od stycznia 2018 r. Ponadto podmiot zobowiązany w piśmie z dnia 3 marca 2020 r. wskazał skarżącemu wynagrodzenie (stałe i zmienne) przyznane Prezesowi MPGK za 2018 i 2019 r. Oznacza to, że podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie decyzji (wskazując zakresowo, w jakiej części odmówił udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącego) oraz w formie czynności materialno-technicznej (w zakresie, w jakim uznał żądanie skarżącego udzielenia informacji publicznej). Skarżący nie kwestionuje faktu wydania decyzji i pisma. W ocenie Sądu, podmiot zobowiązany nie uwolnił się w sprawie całkowicie od zarzutu bezczynności, bowiem analiza akt wskazuje, że podmiot ten nie udzielił informacji na temat zarobków Prezesa Spółki MPGK za okres 2020 r. Uwzględniając bowiem datę pisma (3 marca 2020 r.), którym udostępniono skarżącemu częściowo informację publiczną, podmiot zobowiązany powinien posiadać już wiedzę na temat wynagrodzenia Prezesa MPGK wypłaconego za miesiąc styczeń i luty 2020 r. Jak słusznie zauważył przy tym skarżący, podmiot zobowiązany nie podał przyczyn niewskazania wynagrodzenia Prezesa za powyższe miesiące 2020 r. Oznacza to, że Prezes MPGK dopuścił się bezczynności, co do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie wyżej stwierdzonym, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Prezesa MPGK nie miała charakteru rażącego. Z rażącym rodzajem bezczynności mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany w ogóle zaniechał udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, pozostając w zwłoce przez znaczny okres. Okoliczności sprawy wskazują, że podmiot zobowiązany zareagował na żądanie skarżącego, wydając decyzję oraz kierując pismo do skarżącego, jednakże nie dostrzegł, że wniosek zawiera zakresowo żądanie niezamknięte terminem końcowym co do wskazania wynagrodzenia pracowników Spółki. Nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa niewłaściwe odczytanie wniosku strony skarżącej, jeżeli organ dotrzymał terminów udzielenia odpowiedzi na udostępnienie informacji publicznej, będąc w przekonaniu, że udziela odpowiedzi pełnej. W konsekwencji stwierdzonej bezczynności, zaskarżony podmiot jest zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2020 r. w zakresie określonym w pkt I, o czym Sąd orzekł, jak w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skoro w zakresie przedstawionym w piśmie z dnia 4 marca 2020 r. oraz w decyzji z dnia [...] marca 2020 r. Prezes MPGK nie pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2020 r., to oznacza to, że w tej części zarzuty skargi na bezczynność okazały się bezzasadne. Ponadto, skoro bezczynność podmiotu zobowiązanego nie przybrała charakteru rażącego, uwzględniając charakter uznaniowy środka, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd nie był zobligowany uwzględnić żądania skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. O kosztach postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł, jak w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. W dniu 23 lipca 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. [...], zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w części co do której Sąd stwierdził, iż Prezes MPGK dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku oraz w części obejmującej zwrot kosztów postępowania, tj. co do pkt I, II, III i V. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w pkt I, II, III i V oraz oddalenie skargi w tej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za obie instancje. Jednocześnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 13 u.d.i.p. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że na dzień wniesienia skargi nie istniała bezczynność Prezesa MPGK, gdyż organ udzielił odpowiedzi w zakresie wniosku skarżącego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niezawarciu w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów, to jest wyjaśnienia w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I oraz pkt III wyroku, to jest stwierdzenia, jakie przesłanki przesądziły o uznaniu bezczynności organu. Skarżący kasacyjne organ podniósł, że dla zweryfikowania tej okoliczności i ewentualnego udostępnienia informacji niezbędny jest precyzyjny wniosek, w którym należy dokładnie określić, czego żąda wnioskodawca. Tymczasem we wniosku nie określono dokładnie, w jakim zamkniętym zakresie "od-do" ma zostać udostępniona informacja. Wskazano jedynie, że wniosek obejmuje dane od stycznia 2018 r. Wobec tego organ udzielił informacji w zakresie wynagrodzenia Prezesa MPGK w latach 2018-2019. Z tych względów nie sposób uznać, aby organ dopuścił się bezczynności, gdyż udzielona informacja była zgodna z wnioskiem skarżącego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W rozpoznawanej sprawie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej oparto na naruszeniu art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 13 u.d.i.p., polegający na uwzględnieniu skargi, pomimo że na dzień wniesienia skargi nie istniała bezczynność Prezesa MPGK, gdyż organ udzielił odpowiedzi w zakresie wniosku skarżącego. Istota tego zarzutu sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Prezes MPGK nie udzielił wnioskodawcy pełnej żądanej przez niego informacji publicznej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy treść pisma organu z dnia 4 marca 2020 r stanowi pełną odpowiedź na pytanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać należy, iż ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Z kolei wedle treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p udostępnieniu polegają dane o majątku publicznym. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne podlega udostępnieniu, gdyż informacja ta jest informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 43/18). W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że w świetle przepisów u.d.i.p. Prezes MPGK jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a żądana przez skarżącego informacja taki charakter posiada. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., organ zobligowany jest udostępnić informację publiczną, która jest w jego posiadaniu. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Skarżący we wniosku z dnia 19 lutego 2020 r. wystąpił do organu o udzielenie informacji publicznej, na temat wynagrodzenia Prezesa Spółki, Zarządu, Kierownictwa, Dyrektorów, Rady Nadzorczej, z uwzględnieniem wszelkich dodatków i nagród. Wnioskodawca zaznaczył, że należy uwzględnić okres od stycznia 2018 r. W odpowiedzi na wniosek, udzielonej w piśmie z dnia 4 marca 2020 r. Prezes MPGK wskazał, na wysokość wynagrodzenia za lata 2018 i 2019. Natomiast nie udzielił wyjaśnień za okres styczeń, luty 2020 r., tj. do dnia złożenia wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane wyjaśnienie organu nie stanowi precyzyjnej odpowiedzi na powyższy wniosek. Skarżący żądał w nim bowiem konkretnych informacji o wynagrodzeniu od roku 2018, nie zakreślając daty końcowej wniosku, do której należy przedstawić żądane dane, co oznacza, że wskazał, iż chce dostać jak najbardziej aktualne informacje – w tym za pierwsze miesiące 2020 r. Oznacza to, że zakres przedmiotowy wniosku został jasno określony. W związku z tym słusznie WSA w Szczecinie zauważył, że organ nie udzielił odpowiedzi w zakresie styczeń, luty 2020 r., a zatem w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Nawiązując do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest on usprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w skardze kasacyjnej wskazano, iż wyrok jest zaskarżony również w pkt. III i V. Jednakże w tym zakresie skarżący kasacyjnie organ nie sformułował jakichkolwiek zarzutów. Z uwagi na powyższe - wyrok Sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli we wskazanym zakresie. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna była niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.