I OSK 1939/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W., B. J., I. J., M. J., M. J., M. C., A. C., Z. C. i A. C. od punktu 1 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1712/19 w sprawie ze skargi A. W., B. J., I. J., M. J., M. J., M. C. i Z. C. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 280/14 uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W., B. J., l. J., M. J., M. J., M. C. i Z. C. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 280/14 - 1. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 10000 zł; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne w kwotach po 1000 zł na rzecz każdego z nich; 4. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: A. W., B. J., l. J., M. J., M. J., M. C., A. C., Z. C. i A. C. (dalej jako skarżący) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 280/14. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z 2 lipca 2013 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. S. ozn. hip. jako "K. [...] we wsi K., rej. hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroków wymierzających grzywnę za niewykonanie ww. wyroku oraz kolejnych pisemnych wezwań organ nadal nie wydał decyzji w sprawie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, o nałożenie na prezydenta grzywny w stosownej wysokości, o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu warszawskiego oraz znaczny stopień ich skomplikowania uniemożliwia zachowanie terminów ustawowych. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 280/14 zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania sprawy o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 11 lutego 2015 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a., rozpoczął swój bieg dwumiesięczny termin wyznaczony wyrokiem w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. Termin ten upłynął 13 kwietnia 2015 r. Następnie, na skutek złożonych skarg na niewykonanie ww. wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 589/16 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wkrótce potem wyrokiem z 18 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 232/18 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niekwestionowaną okolicznością jest również fakt, że do dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie Prezydent nadal nie zakończył postępowania. Skoro zaś organ w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z 20 sierpnia 2014 r. sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie mu grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Sąd I instancji uznał, że w przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy, a także brak jakiejkolwiek reakcji organu na uprzednio wymierzane kolejno grzywny, odpowiednio represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 10 000 złotych. Kwota ta mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jednocześnie, rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 P.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu po wyroku z 20 sierpnia 2014 r. ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia długość trwającego postępowania oraz to, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy i to pomimo wielokrotnych pisemnych wezwań. Prezydenta nie zmobilizował nawet fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już dwukrotnie ukarał organ grzywną za niewykonanie wyroku oraz stwierdził rażące naruszenie prawa. 3 października 2018 r. organ otrzymał prawomocny wyrok z 18 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 232/18 i po tej dacie nie podjął żadnych dalszych czynności w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności powołane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnia to uznanie działania organu za rażąco naruszające prawo. WSA uznał również, że dalsza zwłoka organu pomimo kolejnych wyroków uzasadnia przyznanie od Prezydenta W. na rzecz skarżących sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, co jednocześnie zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zasadne jest przyznanie sumy pieniężnej w kwocie po 1000 zł na rzecz każdego ze skarżących. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku WSA miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz czas trwania postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. W., B. J., I. J., M. J., M. J., M. C., A. C., Z. C. i A. C. zaskarżając go w części, tj. w pkt 1 w którym Sąd I instancji nie wymierzył Prezydentowi W. grzywny ponad tę orzeczoną w wysokości 10.000 zł oraz w pkt 3 w części w jakiej Sąd nie przyznał od Prezydenta W. na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w kwocie ponad tę orzeczoną w wysokości 1.000 zł. II. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości 10.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2020 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku; 2) art. 154 § 7 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie po 1.000 zł na rzecz każdego ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt 1 przez wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia oraz co do pkt 3 przez zasądzenie od Prezydenta W. na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej ponad przyznaną kwotę 1.000 zł, tj. w wysokości co najmniej 20.000 zł. Ewentualnie, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego artykułu. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną wnieśli A. W., B. J., I. J., M. J., M. J., M. C., A. C., Z. C. i A. C., tj. wszystkie osoby które wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W kasacji zakwestionowano punkt 1 i 3 sentencji wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. W pierwszym punkcie kontrolowany Sąd wymierzył grzywnę, z której wysokością skarżący kasacyjnie nie zgadzają się, w trzecim punkcie zasądzono na rzecz A. W., B. J., l. J., M. J., M. J., M. C. i Z. C. sumę pieniężną w wysokości po 1000 zł na rzecz każdego z nich, skarżący kasacyjnie zawnioskowali o podwyższenie jej wysokości. Porównanie treści sentencji kwestionowanego wyroku z jego uzasadnieniem wskazuje na istnienie różnic pomiędzy częściami tego samego orzeczenia co do osób, których skarga została rozpoznana przez Sąd I instancji w dniu 9 stycznia 2020 r. W rubrum wyroku jako skarżących wskazano A. W., B. J., I. J., M. J., M. J., M. C. i Z. C. Wyłącznie na rzecz tych osób zasądzono sumę pieniężną w wysokości po 1000 zł na rzecz każdego z nich. Tymczasem w uzasadnieniu tego samego wyroku, przytaczając stan faktyczny sprawy kontrolowany Sąd wskazał, że rozpoznano i rozpatrzono skargę A. W., B. J., l. J., M. J., M. J., M. C., A. C., Z. C. i A. C. Wynika z tego zatem, że w uzasadnieniu wyroku wskazano o dwie osoby więcej względem tych które zostały wymienione w sentencji tego samego orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka rozbieżność pomiędzy częściami tego samego wyroku godzi bezpośrednio w istotę procesu. Uzasadnienie tak w zakresie stanu faktycznego, jak i podstawy prawnej powinno odpowiadać temu co jest objęte sentencją wyroku. Tymczasem w niniejszej sprawie porównanie sentencji z uzasadnieniem wyroku nie pozwala w istocie zrozumieć w jaki sposób została załatwiona skarga w odniesieniu do A. C. i A. C. Taki stan rzeczy godzi w uprawnienia procesowe stron, w tym wypadku skarżących A. C. i A. C. Strona aby mogła skorzystać z przysługujących jej środków prawnych nie może mieć wątpliwości, czy i w jaki sposób została załatwiona złożona przez nią skarga. Przesłanki skorzystania z przewidzianych prawem instytucji nie są pozostawione uznaniu, zostały bowiem w sposób enumeratywny wskazane w przepisach prawa. I tak, inne są warunki przewidziane dla skorzystania ze skargi kasacyjnej, a inne np. dla instytucji uzupełnienia wyroku, o której mowa w art. 157 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że okoliczności niniejszej sprawy czynią koniecznym rozważenie, czy w kontrolowanym postępowaniu sądowadministracyjnym nie doszło do naruszenia prawa procesowego, o którym mowa w art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., tj czy opisane powyżej uchybienie nie wyczerpało znamion nieważności postępowania w postaci pozbawienia strony możliwości obrony jej praw. Nie budzi wątpliwości, że pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. Sytuacji tej nie należy wiązać wyłącznie z całkowitym wyłączeniem strony od udziału w postępowaniu. Nieważność postępowania występuje, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu i pojawia się w razie fundamentalnych uchybień sądu godzących bezpośrednio w uprawnienia procesowe strony. Prawo do sądu obejmuje przecież nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do właściwej procedury przed sądem. Prawo to aktualizuje się między innymi w umożliwieniu stronom podjęcia stosownych czynności procesowych, a to jest możliwe jedynie wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia nie będzie budziła wątpliwości. Tylko w takim wypadku strona będzie miała rozeznanie co do środka, pozwalającego jej na egzekwowanie przynależnych praw. Kontrolowane postępowanie nie spełniało tych wymogów. Opisane różnice pomiędzy sentencją a uzasadnieniem wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. powodowały wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia i właściwego rozeznania w zakresie konieczności stosowania niezbędnych czynności procesowych. W istocie bowiem A. C. i A. C., mimo że złożyły obok A. W., B. J., l. J., M. J., M. J., M. C. i Z. C. skargę kasacyjną nie wskazały w niej na dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości i to pomimo, że w sentencji kwestionowanego wyroku kontrolowany Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w odniesieniu do żądań skargi tak A. C., jak A. C. Powyższe utwierdziło Sąd Odwoławczy w przekonaniu, że stwierdzona wadliwość stanowi w istocie o pozbawieniu prawa do obrony (uniemożliwieniu podjęcia właściwych czynności procesowych) A. C. i A. C., co w konsekwencji prowadzić musi do stwierdzenia nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a, jakie toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wystąpienie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego powoduje z kolei konieczność uchylenia całego wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. Fakt, że skarżący kasacyjnie A. W., B. J., I. J., M. J., M. J., M. C., A. C., Z. C. i A. C. zakwestionowali wyłącznie pkt 1 i 3 sentencji wyroku nie może mieć tutaj decydującego znaczenia. Wprawdzie Sąd II instancji w odróżnieniu od Sądu I instancji weryfikuje tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, jednakże nie dotyczy to przypadków nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stwierdzenie pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu przed sądem I instancji stwarza sytuację, w której sąd odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05, z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2024/16, z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1109/16 i szereg innych publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że złożona do Sądu I instancji skarga musi być rozpoznana jednocześnie w odniesieniu do wszystkich skarżących, skoro zawarte w niej zarzuty skierowano przeciwko zaniechaniu wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 280/14. Nie budzi bowiem wątpliwości w orzecznictwie, że skarga dotycząca czynności lub zaniechania złożona przez kilka osób musi być rozpoznana łącznie. Z tego też względu, ponownie prowadząc postępowanie Sąd I instancji zobowiązany będzie rozpoznać żądanie skargi jednocześnie w odniesieniu do wszystkich wnoszących ją skarżących, tj. A. W., B. J., I. J., M. J., M. J., M. C., A. C., Z. C. i A. C. Sąd ten będzie miał także na względzie, że w myśl art. 154 § 1 P.p.s.a. skargę na niewykonanie wyroku złożyć może tylko strona, a posiadanie przez wszystkich skarżących takiego przymiotu winno być wykazane i odzwierciedlone w treści uzasadnienia wydanego wyroku. Uzasadnienie, tak w zakresie stanu faktycznego, jak i podstawy prawnej odpowiadać musi temu co było objęte sentencją wyroku. Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.