I OSK 1949/21

Dnia 23 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 846/20 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r. I SA/Wa 846/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt. 1.) i umorzył administracyjne postępowanie odwoławcze (pkt 2.). Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosło M. , zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów: 1. art. 28 k.p.a. przez dokonanie błędnej wykładni i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]; 2. art. 134 k.p.a. przez stwierdzenie braku interesu prawnego i legitymacji procesowej organu, 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w wyniku błędnej wykładni art. 26 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Trafnie Sąd I instancji wskazał, iż istotę problemu w badanej sprawie da się zredukować do odpowiedzi na pytanie o to, czy jednostce samorządu terytorialnego przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w którym organem właściwym do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę jest organ wykonawczy tejże jednostki. Należy przy tym skonstatować, iż w badanej sprawie M. wniosło odwołanie od decyzji P., a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Powyższe zagadnienie prawne pozbawione jest cech nowości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest zapatrywanie, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Jeśli jednak ustawa wyznaczy organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 k.p.a., to wówczas będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03; uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko zajęte w powyższych uchwałach, pozostając nim związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. W takiej sytuacji nie można podzielić trafności zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo zaś wypada zauważyć, iż nie jest kwestionowany w badanej sprawie interes prawny M., mający swoje źródło w uprawnieniach właścicielskich do nieruchomości objętej postępowaniem ewidencyjnym. Stąd nie można dopatrzeć się w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 28 k.p.a., a zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie jest nietrafny. Przy czym – co już sygnalizowani powyżej – wadliwie wskazano w skardze kasacyjnej, iż chodzi o odwołanie M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, podczas gdy chodzi o odwołanie od decyzji organu I instancji, a więc P. Problemem w sprawie pozostaje zatem nie kwestia interesu prawnego lecz możliwości realizacji legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach tyczących jej uprawnień wynikających z prawa materialnego, w sytuacji gdy organ tej jednostki rozstrzyga sprawę w drodze decyzji administracyjnej. W tym zakresie ugruntowane jest stanowisko, iż uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem ograniczenia sfery jego dominium. Tego rodzaju ograniczenie uwzględnia to, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego (vide: uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe zapatrywanie aktualne jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego gdzie wskazano, iż art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną (vide: wyrok TK z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, www.isap.sejm.gov.pl ). Konsekwencją powyższych uwag jest konieczność potwierdzenia stanowiska Sądu I instancji, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wadliwie nie dostrzegł, iż odwołanie od decyzji P. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] wniesione zostało przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej do występowania w tej sprawie w charakterze strony. Odwołanie to z przyczyn podmiotowych było zatem niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., co uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zarzut kasacyjny nierozpoznania istoty sprawy jest zatem postawiony nietrafnie. Tym bardziej, że nie może on wynikać z ewentualnego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Nieskrepowanie Sądu I instancji treścią wniesionej skargi nie oznacza zatem konieczności wyrokowania w przedmiocie istoty sprawy. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w kontekście wadliwej wykładni art. 26 w zw. z art. 134 k.p.a. Analiza motywów zakażonego wyroku nie dostarcza informacji o wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji. Tym samym nieuprawniony jest zarzut dokonania owej wykładni w sposób błędny. Stawiając zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię autor kasacji winien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tymczasem powyższy zarzut nie doczekał się w motywach skargi kasacyjnej jakiegokolwiek przybliżenia, a tym samym nie sposób potwierdzić jego zasadności. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.