I OSK 1963/15

20 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 66/15 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 66/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie (dalej określanej jako Agencja) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. G. K. złożył wniosek do Starosty C. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w C., o powierzchni 0,0790 ha, oznaczonej jako działka numer [...], dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w prawo własności nieruchomości oraz o udzielenie bonifikaty od opłaty należnej z tego tytułu. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] organ, przywołując m.in. art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2013 r., poz. [...], dalej powoływanego jako zarządzenie nr [...]), orzekł o tym przekształceniu i ustalił opłatę z tego tytułu przy zastosowaniu 90% bonifikaty w kwocie 654 zł. W uzasadnieniu odnotował, że nieruchomość, której dotyczy wniosek, jest własnością Skarbu Państwa – Agencji. Następnie wykazał, że w stosunku do wnioskodawcy zachodzi przesłanka do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego mu do tej nieruchomości w prawo własności i wyliczył opłatę należną z tego tytułu. Organ nawiązał również do art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy i § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...], uznając, że zachodzą podstawy do ustalenia bonifikaty we wspomnianej opłacie w odniesieniu do nieruchomości, która na całym obszarze stanowi tereny mieszkaniowe i jest wykorzystywana wyłącznie na te cele. Agencja złożyła od powyższej decyzji odwołanie w części orzekającej o bonifikacie, zarzucając jej naruszenie ostatnio wskazanych przepisów. Zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U z 2012 r., poz. 1187 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1491) Skarb Państwa powierzył jej wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Stwierdziła, że jest to przykład wynikającego z ustawy wyjątku od zasady przewidzianej w art. 11 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), w myśl której to starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Również wojewoda [...] nie był zatem uprawniony do określenia w zarządzeniu nr [...] warunków bonifikaty w odniesieniu do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, ponieważ to Agencja jest właściwa do decydowania o sposobie zarządzania takimi nieruchomościami. Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że w sprawie zachodziły podstawy zarówno do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jak i do zastosowania bonifikaty w opłacie z tego tytułu. Jego zdaniem kompetencja starosty do rozstrzygnięcia obu tych kwestii wynika z art. 3 ustawy. Agencja złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zaskarżając ją w części dotyczącej bonifikaty i zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 2, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...] i wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji w zaskarżonej części. W jej uzasadnieniu powtórzyła racje podniesione w odwołaniu. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, również podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na wstępie wskazał zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej. Zauważył, że w sprawie bezsporne jest, iż spełnione są wszystkie warunki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; nie jest również kwestionowana wysokość opłaty, jaką należy w związku z tym uiścić na rzecz Agencji jako podmiotowi wykonującemu prawo własności Skarbu Państwa do nieruchomości rolnej będącej przedmiotem przekształcenia. W jego ocenie spór zamyka się natomiast w pytaniu o to, czy w sytuacji gdy decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, lecz pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, do opłaty z tytułu przekształcenia znajduje zastosowanie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do tej kwestii Sąd przytoczył treść kilku przepisów ustawy, w tym jej art. 4 ust. 7 pkt 1, i stwierdził, że ma on zastosowanie w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie, jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym Agencja. Odwołując się m.in. do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy uznał również, że w ich świetle organem właściwym do orzekania o przekształceniu jest zawsze starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), niezależnie od tego, iż na podstawie przepisów szczególnych, regulujących status prawny różnych kategorii nieruchomości Skarbu Państwa, nieruchomościami takimi gospodarują też inne organy, np. Agencja. W konsekwencji bonifikatę można przyznać od opłaty za przekształcenie wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa. Kwestia bonifikaty stanowi bowiem jedynie akcesoryjny element sprawy głównej w przedmiocie przekształcenia. Stąd organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, może udzielić bonifikaty od każdej opłaty pobieranej z tego tytułu. Przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy przyznaje zatem staroście kompetencję do orzekania o bonifikacie także w tym ostatnim przypadku, a nadto – wraz z przepisem art. 4 ust. 11a ustawy – przesądza o tym, że warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych w stosunku do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata, muszą zostać określone w zarządzeniu wojewody. Sąd zaakcentował, że ustawa, w tym przepisy przywołane przez Agencję w odwołaniu i skardze, nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków czy regulacji odmiennych. Z tych powodów skargę oddalił, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Agencja, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożyła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut naruszenia prawa materialnego. Podnosi on błędną wykładnię art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 1, § 3 i 4 zarządzenia nr [...] polegającą na przyjęciu, że przepisy te pozwalają na wyprowadzenie normy przyznającej staroście kompetencje do udzielenia – na podstawie zarządzenia wojewody – bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik przypomniał stanowisko Sądu pierwszej instancji, stwierdzając już na wstępie, że nie sposób się z nim zgodzić. Niemniej podzielił pogląd, że ustawa ma zastosowanie w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie, jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne osoby prawne, oraz że organem właściwym do orzekania o przekształceniu, także wobec gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jest zawsze starosta. Jego zdaniem jednak nie jest to jednoznaczne z przekazaniem wojewodzie kompetencji do ustalania warunków udzielania bonifikat dotyczących wspomnianych gruntów. Rozwijając tę myśl pełnomocnik podniósł, że starosta w postępowaniu w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie działa w interesie Skarbu Państwa, ale w granicach kompetencji wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy. W tym kontekście zakwestionował wykładnię Sądu pierwszej instancji, że treść tego przepisu pozwala przyjąć, iż art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mowa o art. 4 ust. 1) daje podstawę do udzielenia bonifikaty od każdej opłaty za to przekształcenie. W jego ocenie ustawodawca jedynie odsyła do przepisu, w którym mowa o opłacie. Odesłanie do przepisu zastosowane więc zostało "w celu osiągnięcia skrótowości tekstu". Pełnomocnik nawiązał do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz do orzecznictwa i skonstatował, że wolą ustawodawcy było, by Skarb Państwa swoje uprawnienia właścicielskie do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa wykonywał za pośrednictwem Agencji. Zaznaczył zarazem, że wojewoda utracił prawo do rozporządzania nieruchomościami Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.) może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Tymczasem z ustawy nie można wywieść upoważnienia tego organu do stanowienia o wysokości i warunkach udzielania bonifikat w stosunku do gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wobec których "Agencja prowadzi własną politykę". Pełnomocnik przywołał zarządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2012 r., poz. [...], stanowiącego, że bonifikata ta może być udzielona osobom fizycznym jedynie w przypadku nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zawiera ona jeden zarzut, który ogniskuje się wokół jedynej kwestii spornej w sprawie, trafnie wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zamykającej się w pytaniu o to, czy w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w prawo własności można udzielić bonifikaty w opłacie od tego przekształcenia na podstawie zarządzenia wojewody. W sprawie nie występuje wszak spór ani co do tego, że w sprawie zachodziły podstawy do rozpatrywanego przekształcenia, ani nawet co do tego, że to starosta jest organem właściwym do wydania decyzji w tym przedmiocie, w tym do udzielenia bonifikaty. W skardze kasacyjnej podzielono stanowisko Sądu pierwszej instancji w obu tych zakresach. Zanegowano natomiast uprawnienie wojewody do wydania zarządzania, określającego wysokość i zasady przyznawania bonifikat odnośnie do nieruchomości innych niż te, wobec których uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa wykonują starostowie (prezydenci miast na prawach powiatu). W efekcie zarzut skargi kasacyjnej bezpośrednio wymierzony jest w istocie przeciwko innemu aktowi organu administracji publicznej niż ten, którego dotyczyła skarga inicjująca postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, tj. przeciwko prawidłowości zarządzenia nr [...], a nie zaskarżonej decyzji, jaką w oparciu o to zarządzenie podjęto. Pełnomocnik Agencji domaga się w większym stopniu przeprowadzenia sądowej kontroli zarządzenia nr [...] niż zaskarżonej decyzji, która to zarządzenie jedynie zastosowała. Niewątpliwie ogranicza to zakres, w jakim sąd administracyjny – a zwłaszcza Naczelny Sąd Administracyjny, działający w ramach wiążących go granic skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) – może sprawę rozważyć. Zdaniem pełnomocnika Agencji jego zapatrywania wynikają z wykładni przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej oraz wskazanych w jej uzasadnieniu, które wprawdzie nie zostały wymienione jako naruszone i przez to nie kształtują wspomnianych granic skargi kasacyjnej, ale mają dla tej wykładni doniosłe znaczenie, będąc źródłem czy punktem odniesienia wspierających ją argumentów. Stwierdzić jednak trzeba, że wykładnia ta nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści tych przepisów. Przeciwnie, w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy w sposób oczywisty już na gruncie językowym i niewymagający interpretacji wyraźnie stanowi o uprawnieniu organu właściwego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do udzielenia bonifikaty od łączącej się z tym opłaty na podstawie zarządzenia wojewody. Zaakcentował to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2213/14 (LEX nr 2106434), zasadnie uznając, że regulację tę należy postrzegać w powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro zatem w świetle tego przepisu starosta wydaje decyzję o przekształceniu w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne osoby prawne, to bezsprzecznie taki sam zakres podmiotowy i przedmiotowy ma art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy. Oznaczać to musi, że starosta jest właściwy udzielić bonifikaty w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Rozstrzygnięcie to stanowi bowiem element decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i nie może być dokonane w decyzji odrębnej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1822/14, LEX nr 2082467). Jak słusznie zauważył zaś Sąd pierwszej instancji, w art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy nie przewidziano żadnych wyjątków w tej materii, wyłączających możliwość przyznania bonifikaty w odniesieniu do jakiejś części nieruchomości, spośród tych, w przypadku których właściwy jest starosta. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, iż chodzi również o nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. Powtórzenie tego zastrzeżenia było niepotrzebne, gdyż kategoria nieruchomości, wobec których właściwy jest starosta, została jednoznacznie określona wcześniej w ustawie i bezsprzecznie obejmuje także nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Wbrew wywodom pełnomocnika Agencji nieruchomości te pozostają mieniem Skarbu Państwa, podlegającym ogólnym regulacjom, w tym administracyjnoprawnym kompetencjom starostów, których nie wyłączają uprawnienia, jakie odnośnie do nich przysługują Agencji, będące zresztą tylko uprawnieniami w sferze dominium, nie imperium. Również ten aspekt sprawy dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2213/14. Wyraził jednocześnie kolejny pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela – że brak bonifikaty w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności niektórych rodzajów nieruchomości Skarbu Państwa świadczyłby o niedopuszczalnej nierówności podmiotów uprawnionych do przekształcenia. Z punktu widzenia powyższych rozważań całkowicie nieistotne jest zarządzenie Wojewody [...] nr [...], na które powołuje się pełnomocnik Agencji. Treść zarządzenia określającego warunki i wysokość bonifikat w innym województwie nie mogła być wzięta pod uwagę w niniejszej sprawie, w której miarodajne było wyłącznie zarządzenie nr [...]. Organ nie mógł odmówić zastosowania ostatnio przywołanego aktu, przeciwnie był zobowiązany do niego sięgnąć, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy udzielenie bonifikaty w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa następuje właśnie na podstawie zarządzenia wojewody. Już sama treść tego przepisu przesądza, że nie można kwestionować uprawnienia wojewody do wydania zarządzenia, które może obejmować wszystkie nieruchomości podlegające rzeczowej właściwości starosty, czyli nieruchomości Skarbu Państwa, w tym te należące do jego Zasobu Nieruchomości Rolnych. Gdyby było inaczej starosta nie mógłby w ramach tej właściwości działać. Skądinąd w zarządzeniu nr [...] wskazano art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy jako jego podstawę prawną obok art. 4 ust. 11a ustawy, według którego w zarządzeniu wojewody określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Wojewoda [...] powołał się więc na przepisy stanowiące delegację ustawową, którą wypełnił bez przekroczenia jej granic. Niepodobna przyjąć, by delegację tę mógł dezaktualizować art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jest tak nie tylko dlatego, że przepis obowiązywał długo przed wejściem w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, lecz przede wszystkim z tego względu, iż normuje on całkiem inną kwestię, mianowicie możliwość przekazania gminie mienia ogólnonarodowego (państwowego) na jej wniosek, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przekazanie takie nie może wyłączać uprawnienia wojewody do określenia zasad udzielania bonifikat w przypadku tych nieruchomości, których właścicielem pozostał Skarb Państwa. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 P.p.s.a.