I OSK 1971/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 736/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r. oddalający skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego. Zaskarżony wyrok wydany został w następujących, istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej, okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta Poznania, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o umorzenie należności wynikającej z kwoty nienależnie pobranego w latach 2001- 2002 dodatku mieszkaniowego, odmówił umorzenia. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. Nr 71, poz. 734) oraz art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) W uzasadnieniu stwierdził, że sytuacja materialna skarżącego nie uprawnia go do skorzystania z ulgi w spłacie zobowiązania. Uzyskiwany z tytułu emerytury dochód wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 1054,66 zł miesięcznie po odliczeniu kwoty przeznaczanej na utrzymanie mieszkania (opłata za czynsz, gaz oraz energię elektryczną w łącznej kwocie 313,92 zł) pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Wprawdzie, z uwagi na zajęcie komornicze spowodowane zaległością z tytułu nienależnie pobranych dodatków mieszkaniowych, od kwietnia 2011 r. skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 820,79 zł, to jednak kwota ta po odjęciu wydatków stałych i tak przekracza przyjęte w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że z informacji uzyskanych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu wynika, iż skarżący od lutego 2012 r. korzysta z bezpłatnych obiadów przyznanych w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Kwota przeznaczona na jeden obiad to 8,31 zł, co w skali miesiąca daje średnio 249,30 zł. Zaznaczył też, że skarżący posiada dwoje dorosłych dzieci na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Podkreślając wyjątkowość instytucji umorzenia należności organ uznał, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do jej zastosowania. We wniesionym odwołaniu skarżący podważał prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wskazywał też na brak kontaktu z dziećmi i niemożność uzyskania pomocy materialnej ze strony rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdziło, że sytuacja materialna skarżącego wynikająca z przedstawionych przez niego oświadczeń i dokumentów nie uzasadniała uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ akcentował, że zasadą jest egzekwowanie należności, a ich umorzenie może nastąpić jedynie w sytuacjach bardzo wyjątkowych. We wniesionej skardze skarżący zarzucił, że jego sytuacja materialna nie została prawidłowo ustalona. Podniósł, że ustalając wysokość miesięcznych wydatków organ powinien uwzględnić również inne ponoszone przez niego opłaty stałe (z tytułu posiadania telewizji i telefonu, a także wydatki na środki czyszczące, odzież i leki). Wskazywał na stały wzrost cen gazu i energii elektrycznej, którego organ nie uwzględnił. Zarzucił, że do jego dochodu nie powinna być doliczana kwota z tytułu przyznanej mu pomocy na obiady, albowiem kwotą tą nie może swobodnie dysponować, a poza tym nie jest to jego stały dochód. Za nieuprawnione uznał odwołanie się organów do kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Wskazał na swój podeszły wiek, choroby i niemożność uzyskania pomocy finansowej ze strony dzieci. Wytknął też organom błędy w postępowaniu egzekucyjnym, przewlekłość w rozpoznaniu jego wniosku w sprawie i poświadczanie nieprawdy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielił zarzutów skargi. Uznał, że organy, dokonując ustaleń w kwestii sytuacji materialnej skarżącego nie były obligowane do "odgadywania", jakie jeszcze inne wydatki stałe ponosi wnioskodawca, w tym czy ma tv i telefon, ani też do przyjmowania bez wykazania przez skarżącego wzrostu opłat z tytułu energii i gazu. Podkreślił, że wysokość wydatków stałych organ ustalił na podstawie złożonych przez skarżącego dokumentów i oświadczeń. Ocenił, że podejmując decyzje w sprawie organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a wydanie decyzji poprzedzone było wnikliwą analizą sytuacji materialno-dochodowej wnioskodawcy. W szczególności, jak stwierdził Sąd, organ umożliwił stronie złożenie dowodów i wyjaśnień, a ponadto podjął działania zmierzające do ustalenia form pomocy otrzymywanych przez skarżącego od organów pomocy społecznej. Wskazał, że organ administracji uprawniony był w ramach uznania administracyjnego do porównania sytuacji materialnej skarżącego z przyjętym w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowym. Weryfikując prawidłowość zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygając sprawę organy wprawdzie wadliwie powołały się na art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej stosowany z mocy odesłania zawartego w art. 67 ustawy o finansach publicznych, jednak wadliwość ta nie miała ostatecznie żadnego wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo organy przyjęły bowiem, że należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Artykuł 67 tej ustawy do spraw dotyczących należności przewidzianych w art. 60 odsyła do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, ale jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o finansach publicznych. Tymczasem w ustawie tej znajduje się art. 64 ust. 1 zgodnie z którym właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Ulgi te, to stosownie do art. 55, umorzenie w całości albo w części lub odroczenie spłaty bądź rozłożenie na raty. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy nie miały podstaw do zastosowania art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, ale powinny były rozpoznawać wniosek skarżącego w oparciu o art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o finansach publicznych. Przyjmując z kolei, że wadliwość ta nie miała wpływu na wynik sprawy Sąd I instancji, jak wynika z uzasadnienia, miał na uwadze zbliżony charakter obu regulacji. Wprawdzie, jak wyjaśnił Sąd, art. 55 ustawy o finansach publicznych nie nakłada na organ wprost obowiązku rozważenia "ważnego interesu zobowiązanego" lub "interesu publicznego" w zastosowaniu ulgi, tak jak wymaga tego art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej, to jednak w każdym przypadku wydawana decyzja ma charakter decyzji uznaniowej, a to świadczy o podobieństwie obu regulacji. W skardze kasacyjnej skarżący W. K., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Powołując podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a skarżący sformułował w niej następujące zarzuty: "1) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu rażącego naruszenia prawa procesowego dokonanego przez organy I i II instancji, a polegającego na wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Poznania na podstawie materiału dowodowego, z którym strona nie mogła się zapoznać oraz nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z tym materiałem tj. z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa, a następnie polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu tj. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 140 kpa oraz art. 128 kpa i art. 138 § 1 kpa. 2) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a przez oddalenie skargi pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego i poprzez wadliwą ocenę, iż naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia organów I i II instancji". Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów zwrócono uwagę, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji zwracał się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu o informację w przedmiocie korzystania przez skarżącego z pomocy społecznej w okresie od stycznia 2012 r. do kwietnia 2012 r. Odpowiedź Ośrodka o korzystaniu przez skarżącego z pomocy społecznej w tym okresie w postaci bezpłatnych obiadów wpłynęła do organu w dniu 23 kwietnia 2012 r., a zatem w dniu w którym podjęto rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika zatem, że przed wydaniem decyzji skarżący nie został zawiadomiony w trybie art. 10 kpa o zgromadzonym materiale dowodowym, czym uniemożliwiono mu ustosunkowanie się do tego dowodu. Odwołując się do orzecznictwa odnoszącego się do art. 10 i 81 kpa wywodzono, że w tych okolicznościach Sąd zobowiązany był, niezależnie od zarzutów skargi, do uchylenia wydanej decyzji. Uzasadniając z kolei drugi z zarzutów wywodzono, że podobieństwo regulacji zawartych w art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o finansach publicznych nie uprawniało Sądu do uznania, iż naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy. Ordynacja podatkowa należy do zupełnie innego systemu prawa (systemu prawa podatkowego) niż przepisy ustawy o finansach publicznych. "Już sam ten fakt powoduje, iż zakwestionować należy możliwość uznania za niewadliwe rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej materii uregulowanej w art. 55 ustawy o finansach publicznych, na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Nadto, nie sposób nie zauważyć, iż przepis art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej kreuje dodatkowe przesłanki w postaci "ważnego interesu zobowiązanego" lub "interesu publicznego w udzieleniu ulgi", które w okolicznościach faktycznych danej sprawy, mogą prowadzić do zaostrzenia wymagań stawianych skarżącemu i w rezultacie mieć wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z zarzutów jest niezasadny już chociażby z tego względu, że w jego uzasadnieniu nie podjęto jakiejkolwiek próby wykazania, że naruszenie art. 10 kpa w zakresie braku zawiadomienia skarżącego przez organ I instancji o pozyskanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu informacji na temat korzystania przez skarżącego z pomocy społecznej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisu postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do art. 10 § 1 kpa utrwalony jest pogląd, że zarzut jego naruszenia przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie i złożenia wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie spowodowało pozbawienie strony możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej, która gdyby została dokonana, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie I OSK 575/10, Lex nr 1070853, z dnia 12 października 2010 r. w sprawie II OSK 1279/09, Lex nr 746442 i z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1490/11, Lex nr 1286271). Tymczasem skarżący, podnosząc brak powiadomienia go przez organ o uzyskanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Poznaniu informacji nie wskazał jakich to czynności w związku z tym nie mógł dokonać, ani jakich wniosków dowodowych powołać, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie podważał w ogóle prawdziwości tej informacji, a jedynie podnosił, że kwota wynikająca z sumowania udzielonej pomocy (wartości obiadów) nie powinna być uwzględniana w ramach badania jego sytuacji materialnej. Chybiony jest także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż rozpoznanie przez organy wniosku skarżącego o umorzenie należności na błędnej podstawie tj. na podstawie art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych zamiast na podstawie 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o finansach publicznych nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie można uznać, jak wywodzi skarżący, że zawarte w art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego" lub "interesu publicznego" uprawniające organ do umorzenia należności budżetowej wprowadziły ostrzejsze kryteria rozpoznania wniosku skarżącego niż te wynikające z treści art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o finansach publicznych. Stosowanie obu tych regulacji i tak w istocie sprowadza się do należytego zbadania i oceny sytuacji materialnej zobowiązanego, co jak wykazał Sąd zostało w sprawie prawidłowo ustalone i ocenione. Uznanie przez Sąd I instancji podobieństwa obu regulacji i tej zastosowanej przez organ (art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej), i tej która wedle oceny Sądu powinna być stosowana ( art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o finansach publicznych) było w okolicznościach sprawy w pełni uprawnione. Artykuł 55 ustawy o finansach publicznych do którego odsyła art. 64 ust. 1 tej ustawy wymienia jedynie możliwe rodzaje stosowanych ulg (umorzenie w całości lub w części, odroczenie spłaty i rozłożenie na raty) nie określając przesłanek ich udzielenia. Odesłanie zawarte w art. 64 ust. 1 do art. 55 nie jest zatem w pełni kompletne. W doktrynie ten stan prawny jest różnie interpretowany. Podnosi się, że w takim przypadku nie jest możliwe stosowanie jedynie art. 55 bez uwzględnienia przesłanek określonych w dalszych przepisach tej ustawy tj. w jej artykułach 56-59 (por. Komentarz do ustawy o finansach publicznych pod red. Pawła Smolenia, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2012 s. 444-445). W artykule 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych wskazuje się natomiast, że umorzenie należności w całości jest możliwe jedynie w przypadku, gdy zachodzi "ważny interes dłużnika lub interes publiczny". Oznacza to, że przyjęcie przez Sąd podobieństwa obu regulacji materialnoprawnych było w pełni zasadne. Należy też zauważyć, że w zakresie stanowiska Sądu I instancji, iż organy prawidłowo oceniły sytuację materialną skarżącego jako nie uprawniającą go do skorzystania z ulgi w postaci umorzenia należności nie podniesiono w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów, stąd z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a kwestia ta pozostawała poza zakresem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a i 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnośnie wniosku zgłoszonego w skardze kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.