I OSK 1984/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 457/11 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 457/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państw polskiego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda L. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] potwierdził, iż M. M., I. H. i S. D. przysługuje prawo do rekompensaty w kwocie po [...] zł, z tytułu pozostawienia przez W. D. nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego. W motywach rozstrzygnięcie organ wojewódzki stwierdził, że W. D., który zmarł w dniu [...] lutego 1978 r., pozostawił we wsi U. w powiecie T. L., województwo l. (obecnie terytorium U.) nieruchomość, w skład której wchodziły: grunty orne, łąki, sad owocowy, a także zabudowania (drewniany dom mieszkalny, drewniana obora oraz drewniana stodoła z przybudówką i studnia). Organ ustalił, że W. D. był w dniu [...] września 1939 r. obywatelem polskim i zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powrócił do Polski na podstawie umowy z dnia 15 lutego 1951 r. zawartej pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych (Dz. U. z 1952 r. Nr 11, poz. 63). Jego zaś spadkobiercami w częściach równych zostali: M. M., I. H. i S. D. Wartość w/w nieruchomości ustalono na kwotę [...] zł, a następnie dokonano jej waloryzacji do kwoty [...] zł. Ostatecznie, Wojewoda działając - w oparciu o art. 13 ust. 2 w/w ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) – ustalił 20% tej sumy i na zasadzie art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 2 w/w ustawy przyznał każdemu ze spadkobierców W. D. świadczenie pieniężne w wysokości po [...] zł, gdyż tę formę realizacji prawa do rekompensaty, strony wskazały. 20 % stanowiła rekompensata przyznana łącznie ww. spadkobiercom. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez M. M., Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. w pełni akceptując dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne i prawne. Na wyżej przedstawioną decyzję M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie twierdząc, iż Minister Skarbu Państwa dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rekompensacie (...) i decyzji administracyjnych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia [...] grudnia 1963 r., nr [...] i z dnia [...] września 1964 r., nr [...]. Zdaniem skarżącej decyzjami tymi przyznano jej ojcu rekompensatę w wysokości [...] zł. tyle, że decyzje te nigdy nie zostały wykonane. W przedmiotowej sprawie nie chodziło więc o postępowanie wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy z 8 lipca 2005 r., ale o postępowanie zakończone w/w prawomocną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U., niewykonaną z powodu rażącego naruszenia prawa przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. W tej sytuacji, skarżąca akcentowała, że zastosowanie w tej sprawie powinny mieć przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zaś ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie podnosząc, że we wniosku z dnia [...] listopada 2008 r. skarżąca nie wnosiła o egzekucję decyzji wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U., lecz o przyznanie rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego, nieprzewidzianego zresztą w w/w decyzjach. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie miała ona uzasadnionych podstaw. Sąd dokonał analizy przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rekompensacie z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdził, że skarżąca, wywodząca swoje uprawnienie do rekompensaty z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia [...] września 1964 r., nie ma obecnie możliwości realizacji prawa do rekompensaty, jak gdyby "obok" ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez prowadzenie egzekucji administracyjnej uprawnień, wynikających - jej zdaniem – z decyzji z dnia 30 września 1964 r. Nawet bowiem, gdyby założyć, że decyzja ta potwierdzała prawo do otrzymania rekompensaty, to i tak realizacja takiego prawa musiałaby nastąpić w trybie art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z 8 lipca 2005 r., poprzez wystąpienie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 omawianej ustawy, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, a nie poprzez egzekucję administracyjną. W takiej zaś sytuacji prawo to i tak zostałoby ograniczone do 20 % wartości pozostawionego mienia. Sąd Wojewódzki stwierdził również, że powyższa decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (j. t. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Ustawa ta zaś w art. 17 ust 1 i 2 przewidywała tzw. "prawo zaliczenia" sprowadzające się do zaliczenia wartości pozostawionego mienia przez osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które - na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo - miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą. Prawo zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą odbywało się jednak – jak wywodził Sąd - dopiero w momencie nabywania mienia od Skarbu Państwa, bez uprzedniego przyznawania w osobnym akcie "prawa do zaliczenia (ekwiwalentu)". W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia [...] września 1964 r. nie była decyzją potwierdzającą prawo do rekompensaty, wydaną na podstawie odrębnych przepisów, w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., gdyż w czasie, kiedy była ona wydawana, nie było przepisów powszechnie obowiązujących, na podstawie których można byłoby osobnym aktem potwierdzić prawo do rekompensaty, bez jednoczesnego zaliczenia tego prawa na poczet ceny nabycia mienia od Skarbu Państwa. Określała ona jedynie wartość pozostawionych przez W. D. poza granicami R.P. nieruchomości, w oparciu o samoistne uchwały Rady Ministrów i zarządzenia Ministra Rolnictwa, które nie miały mocy powszechnie obowiązującej. Ewentualnego zaliczenia wartości nieruchomości wynikającej z tej decyzji miał dokonać dopiero inny organ, co jednak nie nastąpiło. W rezultacie, Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo przyjęły, iż skarżąca i pozostali spadkobiercy W. D., musieli - w trybie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. - potwierdzić prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez ich spadkodawcę poza granicami R.P a brak było przy tym podstaw do zakwestionowania wysokości przyznanego jej świadczenia pieniężnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. M. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i - w konsekwencji - niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty (...) oraz wydanych na podstawie tej ustawy przepisów wykonawczych jak również przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,(cyt.): "a to art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie a zatem należy doprowadzić do ponownego zgromadzenia w sprawie całego materiału dowodowego i dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego wydać decyzje administracyjne. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej został przedstawiony tok postępowania administracyjnego i przed Sądem Wojewódzkim. Następnie autor skargi kasacyjnej zaakcentował, że (cyt.): "Z samą sentencją wyroku jak i z argumentacją sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku nie sposób się zgodzić, albowiem w sposób rażący narusza ona interesy skarżącej". W końcowej części uzasadnienia skargi podnoszono, że organy nie zebrały w sposób wystarczający dostatecznego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie decyzji merytorycznej w sprawie bo nie oszacowały całego majątku pozostawionego przez W. D. Poza tym twierdzono, że ekwiwalent pieniężny został W. D. przyznany decyzją nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia [...] grudnia 1963 r., uzupełnioną decyzją nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia [...] września 1964 r. a Prezydium Powiatowej rady Narodowej w T., odmawiając wykonania tej decyzji pismem z dnia [...] lipca 1966 r., rażąco naruszyło prawo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. Organ, podtrzymując w całości dotychczas podnoszone argumenty, zwracał w szczególności uwagę na fakt, że autor skargi kasacyjnej sformułował w niej zarzuty w sposób nieprawidłowy. Nie wskazał bowiem konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru: artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz na czym to naruszenie polegało a zatem w tym, trudno było przeprowadzić konstruktywną polemikę ze skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy przez to rozumieć konieczność: powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – Sąd I instancji uchybił, uzasadnienia wskazanych naruszeń a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wyjaśnienia dodatkowo, na czym polegał istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Podkreślić też wymaga, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym i z tego powodu przy jej sporządzaniu obowiązuje przymus adwokacko – radcowski (art. 175 § 1 – 3 P.p.s.a.). Wymóg ten opiera się na założeniu, że powierzenie takiej czynności, jak sporządzenie skargi kasacyjnej, wykwalifikowanemu prawnikowi, zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania nie może więc ograniczyć się tylko do powtórzenia treści przepisu art. 174 P.p.s.a., wymieniającego podstawy tej skargi. Konieczne jest dokładne określenie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) – zostały, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszone i wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz, jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że pismo wniesione przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie nie spełnia wszystkich wymogów, przewidzianych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 176 P.p.s.a. Brak jest bowiem w tym piśmie prawidłowo sformułowanych podstaw kasacyjnych odnoszących się do zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem za zarzut kasacyjny uznać naruszenia prawa materialnego w postaci "przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) oraz wydanych na podstawie tej ustawy przepisów wykonawczych jak również przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego", bez podania, o które konkretnie przepisy chodzi. Identycznie należy odnieść się do przytoczonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania t.j. "art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a." Omawiany artykuł zawiera bowiem we wskazanym punkcie jednostki redakcyjne w postaci liter, które dookreślają formy naruszeń przepisów prawa w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, skutkujące koniecznością uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Autor skargi kasacyjnej zaś, w swoim piśmie w żaden sposób nie doprecyzował (poprzez wskazanie określonego podpunktu), jakiego rodzaju "wady" kontrolowanych decyzji winny skutkować ich uchyleniem przez Sąd Wojewódzki. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej zostały przytoczone w sposób wadliwy, uniemożliwiający merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 r., sygn. akt FSK 258/04, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I OSK 794/05), co skutkowało odrzuceniem skargi kasacyjnej - na zasadzie art. 180 P.p.s.a.