I OSK 1994/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] oraz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1466/22 w sprawie ze skarg Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] oraz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 24 października 2022 r., SKO[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1466/22, oddalił skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu oraz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 24 października 2022 r. nr SKO-GN-4160-132/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Prokurator Okręgowy w Sosnowcu oraz Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. Prokurator Okręgowy w Sosnowcu zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 Dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, poprzez błędne uznanie, iż wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 29.09.1954 r., znak: RL.IV. 12/14/54 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Śnietnicy, stanowiącej w dacie przejęcia własność J. i A. H., stanowią rażące naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy przepisy w/w Dekretu z dnia 27 lipca 1949r. nie wskazywały sposobu w jaki przejęcie miało mieć miejsce, jak i sposobu określania nieruchomości, podobnie jak i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. nie wymagał szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości, ponadto z decyzji z 1954r. wynika zarówno opis przejętego mienia - co pozwoliło na identyfikację przejętej nieruchomości - jak i zidentyfikowano osobę wywłaszczonego, co skutkowało bezspornie wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego, przez co stała się ona wykonalna. Skarżący kasacyjnie Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zrzekł się rozprawy. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 1, 1, 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r. w części dotyczącej A. i J. H. dotknięte jest wadą nieważności, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, podczas gdy przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949r. nie wymagały szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez Skarb Państwa nieruchomości, a przesłanki przejęcia gospodarstwa w stanie faktycznym zostały spełnione; - art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że osnowa decyzji wydana na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. powinna określać nieruchomość ziemską i wskazywać dane tej nieruchomości, obejmujące obszar, numery ewidencyjne działek, granice, podczas gdy z treści w/w przepisu wynika wyłącznie obowiązek zawarcia w decyzji osnowy, którą orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r. zawierało; - § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r. rażąco naruszyło w/w przepis, a w konsekwencji, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, podczas gdy w/w przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy granice nieruchomości zostały zatarte, a taka sytuacja nie nastąpiła w niniejszym stanie faktycznym; 2) naruszenie przepisów prawa postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność orzeczenia PPRN w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r. jest zgodna z prawem, jako że orzeczenie to rażąco naruszało prawo, co skutkowało oddaleniem skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Z powołaniem się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. wniósł o jej uwzględnienie, a w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w badanej sprawie nie miała miejsca. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Dla lepszego zrozumienia dalszych wywodów przypomnieć należy istotę sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu decyzją z dnia 24 października 2022 r, nr SKO-GN-4160-132/21 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 10 września 2008 r., nr SKO.I-0Vl468GNp/2008, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r., znak: RL.IV.12/14/54 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w [...], stanowiącej - w dacie przejęcia - własność J. i A. H. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku, gdy organ działał wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej, a nie w przypadku rozbieżności w jej interpretowaniu. W ocenie Kolegium, objęta wnioskiem Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu decyzja z dnia 10 września 2008 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów stanowiących podstawę do jej wydania. Tą ostatnia decyzją Kolegium uznało prawidłowo, że w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r., znak:RL.IV. 12/14/54 nie zostały wykazane podstawowe elementy konkretyzujące przejęte nieruchomości tj. numery działek, ich powierzchnia jak również inne dane na podstawie, których można by obecnie stwierdzić jakie nieruchomości zostały tym orzeczeniem przejęte. Kolegium uznało zatem, że orzeczenie powyższe, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącej w dacie przejęcia własność J. i A. H. stanowi rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), zgodnie z którym każda decyzja winna zawierać osnowę rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wywodzą natomiast, że analiza orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Gorlicach z 29 września 1954 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne decyzji, o jakich mowa w art.75 rozporządzenia z 1928 r., a brak uściślenia tj. niedookreślenie przedmiotu przejęcia co do wskazania granic nieruchomości, wskazania numerów działek, nie może stanowić o rażącym naruszeniu wskazanego przepisu. Zaznaczyć także należy (co zdaje się umknęło skarżącym kasacyjnie), że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja już wydana w postępowaniu nieważnościowym. Ma to istotne znaczenie, albowiem objęcie przez Kolegium decyzji tego organu z 10 września 2008 r. postępowaniem nadzorczym, nie przekłada się na możliwość utożsamiania wad kwalifikowanych, które tę decyzję mogą obarczać, z wadami odnoszącymi się do orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 29 września 1954 r. Jeszcze raz należy zaakcentować, że przedmiotem obecnie kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki "drugiego" postępowania nadzwyczajnego było badanie, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. obciążona jest decyzja administracyjna wydana w "pierwszym" postępowaniu nadzwyczajnym. Powyższe nie jest tożsame z ponownym badaniem, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obciążona jest sama decyzja (orzeczenie) wydana w trybie zwykłym. Konieczne jest również uwaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności o tym, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1683/11, publik. CBOSA). A zatem, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Ww. decyzją z 2008 r. Kolegium uznało, dokonując analizy dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. z 1949 r. Nr 46, poz. 339; dalej: dekret z 1949 r.), że podanie w orzeczeniu z 1954 r. tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez indywidualizacji i opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. Powyższe stanowisko w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę znajdowało oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (por. wyroki NSA: z 29 listopada 1999 r. IV SA 1632/97, z 25 lutego 2000 r. IV SA 146/98, z 16 maja 2000 r. IV SA 856/98, z 1 października 2001 r. IV SA 835/01, z 17 marca 2003 r. IV SA 1771/02, Ł. Bielecki "Nacjonalizowanie nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski" cz. II. Rejent rok 17 nr 6 (194) 2007 r. str. 50-67). Trafnie przy tym Sąd Wojewódzki wskazał, że nawet odmienna ocena co do charakteru naruszenia nie uzasadniałaby stwierdzenia nieważności, ponieważ tego rodzaju naruszenie, które wynikałoby czy to z błędnej wykładni nieostrego pojęcia "rażącego naruszenia prawa", czy też z błędnego zastosowania normy zawierającej to pojęcie, trudno byłoby uznać za "rażący" rodzaj naruszenia, w podanym wcześniej rozumieniu. A wskazać należy, że w odniesieniu do powyższej kwestii istnieje także odmienna linia orzecznicza, z której wynika, że oznaczenie przejmowanej nieruchomości może nastąpić w dowolny sposób, na podstawie bardziej lub mniej przejrzystych kryteriów. Niewskazanie numerów działek ewidencyjnych nie może być poczytane za rażące naruszenie prawa, ponieważ żaden przepis prawa nie nakazywał umieszczania takich danych w treści decyzji ( por. np. wyroki NSA: z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 451/07, z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1541/07 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 13/16, z 5 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 929/17 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2762/17, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2493/19 publik. CBOSA). Wobec tego, skoro w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości co do wykładni wspomnianych przepisów, w szczególności art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r., oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. i możliwe są dwie alternatywne jego interpretacje, to nie można w takiej sytuacji zarzucić Kolegium rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że uznał, iż wskazanie w orzeczeniu PRN w Gorlicach z 29 września 1954 r. tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc w ocenie Kolegium, rażące naruszenie przepisów art. 1 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Za prawidłową należy zatem uznać konstatację Sądu Wojewódzkiego, że Kolegium, orzekający w sprawie o stwierdzenie nieważności swojej decyzji z 2008 r. trafnie wskazało, że decyzji tej nie można ocenić jako rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takiego naruszenia nie sposób przypisać decyzji z 2008 r. w szczególności na podstawie argumentacji przedstawionej przez skarżących kasacyjnie, która stanowi w istocie tylko polemikę z podjętym wówczas rozstrzygnięciem w zakresie oznaczenia przejmowanych nieruchomości, a nie odnosi się do istoty sprawy zakończonej obecnie kontrolowaną decyzją, tj. oceny decyzji z 2008 r. jedynie przez pryzmat przesłanek nieważności. Reasumując, podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z 10 września 2008 r. nie mogła być odmienna od dokonanej przez organ wykładnia art. 75 ust. 1 i rozporządzenia z 1928 r. w związku z art. 1 dekretu z 1949 r. co wynika z przedmiotu postępowania nieważnościowego, ograniczonego do badania kwalifikowanych wad tkwiących w decyzji ostatecznej. Jak również podstawą do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić pojawiające się w orzecznictwie sądów administracyjnych różnice w wykładni powyższych przepisów prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargi kasacyjne opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.