I OSK 2025/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 7/23 w sprawie ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 października 2022 r., nr SKO.41/3948/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt: II SA/Lu 7/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.G. (dalej także jako "Skarżąca", "Skarżąca Kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej także jako "Organ", "Kolegium") z dnia 24 października 2022 r. nr SKO.41/3948/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.G. i zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej jako "ppsa") oparła skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 t.j., dalej również jako "uśr"), przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 września 2022 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 marca 2022 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) uśr przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 uśr przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Przy tak sformułowanych zarzutach, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 ppsa skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, zatem podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ppsa - zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa. Zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów oraz ich uzasadnienia, jak również na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie. Zauważyć również należy, że wskazana w pierwszym zarzucie data początkowa przyznanego skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego (literalnie: 1 września 2022 r.) jest błędna i w rzeczywistości chodzi o datę 1 sierpnia 2022 r., co wynika zarówno z treści zaskarżonej decyzji, jak i z samego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Nie wpływa to jednak na możliwość rozpoznania tego zarzutu. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżąca kasacyjnie spełnia określone w art. 17 ust. 1 uśr przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowana nad niepełnosprawną matką. Istotą sprawy jest to czy istniała prawna możliwość przyznania skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca w którym złożyła wniosek (tj. od marca 2022 r.), w sytuacji, gdy miała ona ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - w okolicznościach, kiedy już we wniosku wyraziła ona chęć rezygnacji z tego zasiłku (specjalnego zasiłku opiekuńczego), pod warunkiem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, należy w sprawie ocenić wpływ Decyzji Wójta Gminy L. z 22 sierpnia 2022 r., nr ŚR.5113.9.1.2022.AK, na podstawie której uchylona z dniem 1 sierpnia 2022 została decyzja ostateczna z dnia 24 listopada 2021 r. nr ŚR.5113.9.2021.AK, przyznająca skarżącej kasacyjnie specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką (dalej jako "Decyzja z 22 sierpnia 2022 r."). Sąd kasacyjny wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 uśr ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 28 marca 2022 r., sygn. I OSK 1263/21, wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 uśr, podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu Kasacyjnego nie zachodzi konieczność rezygnacji przez stronę z przyznanego jej świadczenia przed otrzymaniem od organu zapewnienia, że drugie, wyższe świadczenie strona ta otrzyma. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) uśr nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 uśr, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, co słusznie dostrzega skarżąca kasacyjnie. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) uśr nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18. Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 uśr, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do zasiłku opiekuńczego. Sam fakt zatem przyznania skarżącej kasacyjnie specjalnego zasiłku opiekuńczego w okolicznościach sprawy nie mógł więc stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia już od daty złożenia wniosku. Niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy istotne i zasadnicze znaczenie ma Decyzja z 22 sierpnia 2022 r. o uchyleniu z dniem 1 sierpnia 2022 r. decyzji przyznającej skarżącej kasacyjnie specjalny zasiłek opiekuńczy – co całkowicie pomija skarżąca kasacyjnie w swojej argumentacji. Decyzja ta nie została przez stronę zakwestionowana i - wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna oraz prawomocna. W tej sytuacji zgodzić się zatem należy z Sądem Wojewódzkim, iż - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Wójta Gminy L. wyżej wspomnianej Decyzji z 22 sierpnia 2022 r., uchylającej wcześniej przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie - jak twierdziła skarżąca kasacyjnie - złożenie przez nią wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) uśr w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym (art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U.2022.2000 t.j.). Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Decyzja z 22 sierpnia 2022 r. jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym w takim zakresie jaki wynika z jej treści - tym samym w sprawie mamy do czynienia z uchyleniem decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, a więc z eliminacją przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b) uśr, dopiero z dniem 1 sierpnia 2022 r. i to od tej daty, a nie od 1 marca 2022 r. skarżąca kasacyjnie uprawniona jest do świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie więc organ przyznał skarżącej kasacyjnie prawo do wnioskowanego świadczenia od dnia 1 sierpnia 2022 r., co następnie prawidłowo zaakceptował Sąd Wojewódzki. Dodać przy tym trzeba, że Decyzja z 22 sierpnia 2022 r. - z uwagi na treść art. 134 § 1 ppsa nakazującego sądowi administracyjnemu orzekanie w granicach danej sprawy - nie mogła być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu, gdyż nie była objęta skargą. W związku z tym, Sąd I instancji nie mógł dokonać innych ustaleń w zakresie daty ustania prawa do specjalnego zasiłku dla opiekuna, niż wynikająca z treści ww. prawomocnej Decyzji z 22 sierpnia 2022 r. Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 24 ust. 2 uśr; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) uśr; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 uśr okazały się nieuzasadnione. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.