I OSK 2029/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2070/11 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2070/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oddalił skargę D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 26 kwietnia 2010 r. D. O. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej Ośrodek) o przyznanie pomocy finansowej m.in. na spłatę zaległości za zużycie wody w wysokości 600 zł. Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Prezydent [...] odmówił przyznania wnioskodawcy w maju 2010 r. świadczenia w formie zasiłku celowego na ww cel. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranej dokumentacji i wywiadu środowiskowego z 27 kwietnia 2010 r. ustalono, że D. O. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i otrzymuje zasiłek stały z tytułu niepełnosprawności w wysokości 444 zł miesięcznie. Ponieważ dochód ten jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego, otrzymuje też pomoc w formie zasiłków celowych w zależności od zgłaszanych potrzeb i możliwości finansowych Ośrodka, a w szczególności na żywność, opłatę rachunków za gaz i energię. Okresowo przyznawana jest wnioskodawcy również pomoc na środki czystości, odzież i lekarstwa. Organ wskazał, że z analizy kosztów zużycia ciepłej i zimnej wody, i opłat zaliczkowych za 2009 r. ze S.M. [Spółdzielni Mieszkaniowej] [...] (dalej Spółdzielnia) z [...] 2010 r. wynika, że z powodu przekroczenia limitu zużycia ciepłej i zimnej wody zaległość D. O. wynosi 624,44 zł, którą to kwotę wnioskodawca winien jest administratorowi budynku. Prezydent wyjaśnił, że przeciętne miesięczne normy zużycia wody w Polsce w gospodarstwie jednoosobowym, wyposażonym w instalację wodociągową, ubikację, łazienkę i dostawę ciepłej wody do mieszkania wynosi 5,4 m³, a D. O. zużył 9,52 m³, czym znacznie przekroczył normę. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("Dz. U. nr 64, poz. 593" [winno być "j.t. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362"] ze zm., dalej u.p.s.) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Powyższe oznacza, że niezbędna potrzeba bytowa ma na celu zaspokojenie potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka. Konieczność pokrycia należności za zużycie wody nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, o której mowa w przedmiotowej ustawie. Udzielenie pomocy na pokrycie zaległości za wodę byłoby udzieleniem pomocy wierzycielowi, tj. Spółdzielni – instytucji, do której nie jest kierowana ustawa o pomocy społecznej. Niski dochód wnioskodawcy nie może być podstawą żądania przyznania pomocy w powyższej wysokości i przerzucenia na Ośrodek całkowitych kosztów utrzymania mieszkania. Odmawiając przyznania D. O. zasiłku celowego w wysokości 600 zł organ I instancji wyjaśnił, że wziął pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną wnioskodawcy, lecz również sytuację życiową innych osób i rodzin, którym Ośrodek pomaga oraz możliwości finansowe Ośrodka, który w kwietniu 2010 r. dysponował kwotą 215 907,42 zł na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych i naturze. Z kwoty tej przyznał 1109 świadczeń o średniej wysokości 194,69 zł. Również w maju Ośrodek dysponował kwotą, która nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb klientów. Po rozpatrzeniu odwołania D. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) utrzymało w mocy decyzję z [...] 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie dotyczące przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ nie jest obowiązany do spełnienia żądań strony. Ustawa nie precyzuje wysokości kwot, które przyznawane są przez ośrodki pomocy społecznej osobom uprawnionym. O przyznaniu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i o jego wysokości decyduje każdorazowo organ administracji publicznej, zależnie od możliwości jakie ma i potrzeb osób znajdujących się w zasięgu jego działania. Jak wynika z akt sprawy D. O. pozostaje pod stałą opieką pomocy społecznej i otrzymuje comiesięczną pomoc finansową w formie zasiłków celowych w zależności od możliwości finansowych Ośrodka. Od decyzji z [...] 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. O. Podniósł, że zaskarżona decyzja jest dlań krzywdząca. Wyjaśnił, że zużycie wody w wysokości 600 zł nie było wynikiem przekroczenia normy, tylko corocznym wyrównaniem. Jako, że jest osobą ze schorzeniami dermatologicznymi, wymaga częstego używania wody dla potrzeb higienicznych. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że udzielenie pomocy na powyższy cel byłoby udzieleniem pomocy wierzycielowi Spółdzielni, ponieważ jest to dług obciążający bezpośrednio jego osobę, a nieuregulowanie zaległości pociągnie za sobą konieczność zapłaty odsetek od nieuiszczonej kwoty, a w konsekwencji narastanie długu czynszowego, pozbawienie dodatku mieszkaniowego i obniżkę czynszu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, po rozważeniu podniesionych zarzutów doszedł do wniosku, że nie dają one podstaw do poważenia legalności decyzji z [...] 2011 r. i decyzji utrzymanej nią w mocy, ponieważ nie naruszają one prawa. Sąd I instancji zgodził się z organem, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w kwietniu 2010 r. Ośrodek dysponował kwotą 215 907,42 zł na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych i naturze, z której to kwoty przyznał 1109 świadczeń. Średnia wysokość świadczenia wyniosła 194,69 zł, a więc dużo mniej niż kwota, o którą wnioskował skarżący. Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, tak znaczna niedopłata za zużycie wody, nawet biorąc pod uwagę schorzenia dermatologiczne skarżącego, nie może być uznana za niezbędną potrzebę życiową. Rację ma skarżący, że udzielenie pomocy na powyższy cel nie byłoby udzieleniem pomocy wierzycielowi Spółdzielni, ponieważ jest to dług obciążający bezpośrednio jego osobę, co jednak nie wpływa na prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Oceny tej dokonały w sposób prawidłowy uznając, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów zużycia wody. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały wyczerpująco uzasadnione w decyzjach organów obu instancji. Skargę kasacyjną wywiódł D. O. reprezentowany przez adwokata A. K., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym tj: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej k.p.a.) przez nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji wydanej w obliczu braku wyczerpującego zebrania przez organ i rozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego sprawy i niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienie: - dlaczego niedopłata w wysokości 624,44 zł za zużycie wody nie może być uznane za niezbędną potrzebę bytową, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego i jednocześnie uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia; - dlaczego niezasadnym w okolicznościach przedmiotowej sprawy byłoby przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w części żądanej wysokości; - dlaczego sytuacja życiowa skarżącego nie uzasadnia przyznania mu zasiłku celowego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji Kolegium wydanej z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (.tj. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku; 2) przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię: art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. polegające na błędnej jego wykładni, przez uznanie przez Sąd I instancji, nie niedopłata w wysokości 624,44 zł za zużycie wody nie może być uznana w okolicznościach przedmiotowej sprawy za niezbędną potrzebę bytową, podczas gdy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie skarżącemu zasiłku celowego. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych; ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i rozpoznanie skargi na podstawie 188 p.p.s.a. w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do ceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a powiązano z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. Mimo obszernego przytoczenia w uzasadnieniu tego zarzutu orzecznictwa i poglądów piśmiennictwa, brak przywołania dowodów, które organy obu instancji miały pominąć z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W aktach administracyjnych znajdują się odpisy decyzji I instancji, wskazujących na realną pomoc, dostarczaną skarżącemu przez Ośrodek, na zakup żywności (2x250 zł), leków (17,14 zł), bielizny (100 zł), środków czystości (100 zł), pokrycia opłat za gaz (74,56 zł) i energię elektryczną (2x108,64 zł); art. 106 § 5 p.p.s.a.; k. 630-632, 637-639, 641-642, 644-645 i zestawienie pomocy – w aktach administracyjnych), których z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. organy nie przywołały w uzasadnieniach decyzji obu instancji, lecz skarżący kasacyjnie takiego zarzutu nie stawia. Stan zdrowia skarżącego utrwalony jest w protokole aktualizacji wywiadu środowiskowego z 27 kwietnia 2010 r. Przeciętna miesięczna norma zużycia wody w Polsce w gospodarstwie jednoosobowym, wyposażonym w instalację wodociągową, ubikację, łazienkę i dostawę ciepłej wody do mieszkania, należy do faktów powszechnie znanych, a kwota, którą dysponował Ośrodek w kwietniu 2010 r. na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych i w naturze, ilości przyznanych świadczeń i średniej wysokości świadczeń w kwietniu 2010 r., były organom znane z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.) i nie wymagały dowodu. Z faktu, że pomoc społeczna realizowana jest w transzach miesięcznych, ze środków budżetowych i z istoty tej formy działalności wynika, że orzekając o odmowie przyznania świadczenia decyzją z [...] 2010 r., Prezydent nie mógł dysponować wiedzą o ilości przyznanych świadczeń i średniej wysokości świadczeń w maju 2010 r. Powołane dane z kwietnia 2010 r. (miesiąca, w którym wpłynął wniosek skarżącego i poprzedzającego orzekanie o świadczeniu), są wystarczające dla oceny możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Czyni to ów zarzut nieusprawiedliwionym. Decyzja podejmowana przez organ administracji w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania. Tym samym organ pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W niniejszej sprawie, za Sądem I instancji trzeba dojść do wniosku, że organy administracyjne, działając w granicach uznania administracyjnego, dostatecznie ustaliły sytuację skarżącego, wskazując, że systematycznie otrzymuje on wsparcie finansowe w różnych formach. Organ przekonująco wykazał, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi. Skarga kasacyjna zawiera niejako polemikę z Sądem I instancji oraz organami, w której wyrażone jest przede wszystkim niezadowolenie z zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Jednak samo niezadowolenie skarżącego nie może stanowić podstawy do skutecznego zaskarżenia zapadłego w sprawie wyroku. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną i od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14.3.2012 r., I OSK 1795/11, Lex nr 1145072; 24.1.2012 r., I OSK 1742/11, Lex nr 1122879). Organy pomocy są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielić między stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Skarżący bez wątpienia znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, lecz winien podejmować wszelkie wysiłki w celu jej przezwyciężenia. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 1/04/8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich. Obowiązkiem organu pomocy społecznej jest zatem ustalenie w szczególności sytuacji dochodowej, majątkowej i rodzinnej osoby ubiegającej się o świadczenie, by nie wydatkować środków podatników na potrzeby osób nieuprawnionych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, dostatecznie ustaliły sytuację skarżącego, że systematycznie otrzymuje on zasiłek stały w wysokości 444 zł miesięcznie, a także otrzymywanie przez niego pomocy w formie zasiłków celowych w zależności od zgłoszonych potrzeb i możliwości finansowych Ośrodka. W kontrolowanej sprawie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, nie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, polegającym na błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Wobec tego uznać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., jest nieuzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się częściowo usprawiedliwiony, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku winno być w zakresie określenia skutków zastosowania normy prawa materialnego (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.) w konkretnej sprawie, pełniejsze. Uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy umożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.