I OSK 203/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 502/11 w sprawie ze skargi Gminy Biłgoraj na opinię Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie opinii w sprawie utworzenia zespołu szkół 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Biłgoraj na rzecz Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. o sygn. akt II SA/Sz 502/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Gminy Biłgoraj na opinię Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie opinii w sprawie utworzenia zespołu szkół, uchylając zaskarżoną opinię. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. Gmina Biłgoraj zwróciła się do Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie z prośbą o wydanie opinii w sprawie połączenia z dniem 1 września 2011 r. Szkoły Podstawowej w S. oraz Gimnazjum w S. w Zespół Szkół w S.. Do pisma została załączona uchwała Rady Gminy Białogard z dnia 10 listopada 2010 r. nr LII/327/10 w spawie połączenia ww. Szkół. Zachodniopomorski Kurator Oświaty w Szczecienie, działając w trybie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), pismem z dnia 14 marca 2011 r. negatywnie zaopiniował połączenie z dniem 1 września 2011 r. Szkoły Podstawowej w S. i Gimnazjum w S. w Zespół Szkół w S.. Motywując swoje stanowisko, Kurator wskazał, że przed wydaniem opinii dokonał w dniu 10 marca 2011 r. lustracji Szkoły Podstawowej w S. i Gimnazjum w S.. W jej wyniku stwierdził, że Szkoła Podstawowa i Gimnazjum znajdują się w jednym budynku. W Szkole Podstawowej funkcjonują ponadto dwa oddziały przedszkolne. Pomimo wydzielenia osobnych pomieszczeń lekcyjnych dla Szkoły Podstawowej i Gimnazjum, uczniowie korzystają ze wspólnych korytarzy, wspólnej świetlicy, stołówki, biblioteki, pracowni informatycznej oraz placu szkolnego. Kurator podkreślił, że zgodnie założeniami reformy edukacji, w 1999 roku rozpoczęły funkcjonowanie sześcioletnie szkoły podstawowe oraz trzyletnie gimnazja. Zarówno wobec szkół podstawowych, jak i gimnazjów zostały określone główne cele edukacyjne i wychowawcze, uwzględniające potrzeby uczniów, w szczególności specyfikę rozwojową uczniów gimnazjum. W ocenie Kuratora, połączenie w Zespół Szkoły Podstawowej w S. i Gimnazjum w S. nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy. Dodatkowo organ zaznaczył, że w kontekście realizacji podstawy programowej nie jest uzasadnione łączenie Szkoły Podstawowej z Gimnazjum, lecz z tego punktu widzenia byłoby to zasadne, gdyby chodziło o utworzenie zespołu gimnazjum ze szkołą ponadgimnazjalną. Zdaniem Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty, odrębne funkcjonowanie Gimnazjum w S. pozwoli na lepszą organizację indywidualnego podejścia do specyficznych potrzeb uczniów oraz organizacji pomocy psychologiczno – pedagogicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą opinię Gmina Biłgoraj wniosła o jej uchylenie w całości i o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Gmina zarzuciła naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, poprzez uznanie, że połączenie w Zespół Szkoły Podstawowej w S. oraz Gimnazjum w S. jest sprzeczne z aktualną polityką oświatową Państwa. W ocenie Gminy, uzasadnienie negatywnej opinii jest bardzo krótkie i w zasadzie pozbawione argumentacji. Powołując się na opublikowany na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Edukacji Narodowej list Ministra Edukacji Narodowej z dnia 5 kwietnia 2011 r., skierowany do rodziców i nauczycieli, Gmina podkreśliła, że aktualna polityka oświatowa Państwa przewiduje i popiera grupowanie szkół przez samorządy, zwłaszcza w przypadku szkół wiejskich o małej liczbie uczących się dzieci. Utworzenie Gimnazjum w S. uzasadnione było chęcią zapewnienia dzieciom zamieszkałym w S. i okolicy dostępu do Gimnazjum, bowiem dotychczas dojeżdżały do Gimnazjum w P.. Zamiar utworzenia Zespołu Szkół podyktowany został pomniejszeniem kosztów utrzymania dwóch Szkół oraz zracjonalizowaniem struktury organizacyjnej. Odnosząc się do treści opinii, Gmina wskazała, że przedstawiona w niej argumentacja jest nieprzekonywająca, bowiem Szkoły funkcjonują w jednym budynku, który to stan nie ulegnie zmianie. Połączenie Szkół w jedną jednostkę organizacyjną, wbrew twierdzeniom zawartym w opinii, nie wpłynie negatywnie na realizację podstawy programowej, a także na proces wychowawczy. Powstanie Zespołu Szkół ułatwiłoby prowadzenie prawidłowego procesu wychowawczego, gdyż zlikwidowane zostałyby bariery organizacyjne, np. odrębne dyrekcje, które obiektywnie mają negatywny wpływ na prawidłowość procesu wychowawczego. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Kurator Oświaty w Szczecienie wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, których użył w zaskarżonej opinii. Na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie B. R. wniosła o uchylenie opinii Kuratora, podnosząc, że została ona wydana po podjęciu przez Radę Gminy Biłgoraj uchwały o utworzeniu Zespołu Szkół. W ocenie Prokuratora, Kurator miał prawo i podstawę do wydania opinii w sprawie utworzenia Zespołu Szkół, ale przed podjęciem uchwały. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej opinii powinno wskazywać argumentację organu, przemawiającą za zajęciem takiego stanowiska w sprawie, gdy tymczasem uzasadnienie opinii wymogu takiego nie spełnia. Okoliczność ta, zdaniem Prokuratora, stanowi drugą, odrębną podstawę uchylenia zaskarżonej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej opinii, uznał, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że podstawą prawną wydania opinii jest art. 62 ust. 5b ww. ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten określa nie tylko podstawę prawną działania kuratora w tym zakresie, ale i jego obowiązek. Norma ta nie zawiera w swej treści jednoznacznej wskazówki, na jakim etapie tworzenia zespołu szkół kurator może wydać swoją opinię. Prawodawca nie użył w tym przepisie, znanego w innych regulacjach prawnych, zwrotu, iż połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga "uprzedniej" pozytywnej opinii kuratora oświaty, albo że jest ono możliwe "po uzyskaniu" pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zdaniem Sądu, adresatem przepisu art. 62 ust. 5b jest nie tylko kurator, ale także organ gminy, decydujący się na utworzenie zespołu szkół. Tak więc, odrębnie należy oceniać legalność działań rady gminy w sprawie utworzenia zespołu szkół i kwestię uzyskania pozytywnej opinii kuratora, odrębnie zaś możliwość wydania przez kuratora opinii o określonej treści. Dlatego postawiony przez Prokuratora na rozprawie zarzut wydania przez Kuratora opinii już po podjęciu przez Radę Gminy Biłgoraj uchwały o utworzeniu Zespołu Szkół w S. i tym samym wydania opinii bez podstawy prawnej, Sąd uznał za zbyt daleko idący. Z art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty wynika obowiązek kuratora do wypowiedzenie się, po uzyskaniu stosownego wniosku, co do możliwości połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Jednak nie należy do kompetencji kuratora badanie wszystkich aktów rady gminy, związanych z tworzeniem zespołu szkół. W ocenie Sądu, opinię kuratora można utożsamiać z "zajęciem stanowiska", o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody (art. 31 ustawy o systemie oświaty). W pozostałym zakresie, do kontroli aktów prawnych, stanowionych przez gminy, uprawnione są inne organy. Kurator wydaje swoją opinię "w sprawie" połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum. Z kolei ocena prawidłowości działania organu gminy podejmującego uchwałę o utworzeniu zespołu szkół, bez wymaganej, pozytywnej opinii kuratora, wykracza również poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy. WSA w Szczecinie w pełni natomiast podzielił stanowisko Prokuratora, dotyczące uchybienia przez Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty obowiązkowi należytego uzasadnienia zaskarżonej opinii. Zdaniem Sądu, opinia w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc określoną prawem formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną. To, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują formy, w jakiej opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum winna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i tym samym wykluczają możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że wydając opinię, kurator jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Brak należytego wskazania motywów opinii, czyniłoby iluzoryczną kontrolę sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegającą na sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną opinię, Sąd stwierdził, że jej argumentacja sprowadza się w zasadzie do trzech zdań, a mianowicie, że: - połączenie w Zespół Szkoły Podstawowej w S. i Gimnazjum w S. nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy, - w kontekście realizacji podstawy programowej nie jest uzasadnione łączenie Szkoły Podstawowej z Gimnazjum, - odrębne funkcjonowanie Gimnazjum pozwoli na lepszą organizację indywidualnego podejścia do specyficznych potrzeb uczniów oraz zapewni skuteczniejszą pomoc psychologiczno – pedagogiczną. W ocenie Sądu, przedstawione stwierdzenia Kuratora mają charakter nader ogólnikowy. Nie wyjaśniono bowiem, dlaczego połączenie w Zespół Szkoły Podstawowej w S. i Gimnazjum w S. nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy i co będzie stało temu na przeszkodzie. Przede wszystkim organ nie wykazał, że utworzenie Zespołu z tych dwóch konkretnych placówek wpłynie negatywnie na proces wychowawczy. Organ nie wyjaśnił, jakie znaczenie ma tu kwestia realizacji odrębnych podstaw programowych, co jest oczywiste z samego faktu odpowiedniego zakresu programu przewidzianego dla poszczególnych grup wiekowych uczniów. Kurator nie przedstawił przy tym, dlaczego przy ewentualnym funkcjonowaniu obu Szkół w ramach Zespołu podejście do potrzeb uczniów się zmieni, a organizacja pomocy psychologiczno – pedagogicznej nie będzie mogła być realizowana w dotychczasowym zakresie. Ponadto, nie sposób stwierdzić, aby przedstawioną argumentację organ odniósł do przywołanych we wstępnej części uzasadnienia ustaleń pracowników Kuratorium, wedle których Szkoła Podstawowa, jak i Gimnazjum w S. funkcjonują w tym samym budynku, a uczniowie obu Szkół korzystają z tych samych korytarzy, wspólnej świetlicy, biblioteki, stołówki, pracowni informatycznej oraz placu szkolnego. Sąd podkreślił, że zasadą jest odrębne funkcjonowanie tych dwóch typów szkół, co wynika z istoty wprowadzonych zmian do systemu oświaty w 1999 roku, tym niemniej prawodawca przewidział możliwość połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, czemu dał wyraz właśnie w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Toteż opinia Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty, skoro jest opinią negatywną, powinna w takim przypadku zawierać szersze uzasadnienie, co winno być uwzględnione przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stosując art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną opinię. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Zachodniopomorski Kurator Oświaty w S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm. Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 62 ust. 5b w związku z art. 31 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o systemie oświaty, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że pomimo wyraźnie zajętego stanowiska i oparcia go na ratio legis przeprowadzonej reformy, jak również wyraźnej realizacji obowiązku zawartego w art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, zaskarżona opinia, zdaniem Sądu I instancji, wzbudza wątpliwości co do przesłanek, jakie legły u podstaw jej wydania, nadto, że nie jest należycie uzasadniona, pomimo iż przepisy ustawy nie określają formy, w jakiej winna ona zostać podjęta. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w rezultacie doprowadziła do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jako podstawy uchylenia przedmiotowej opinii. Uzasadniając skargę kasacyjną, jej autor podniósł, że analiza zadań i kompetencji kuratora jednoznacznie wskazuje, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej Państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową Państwa. Taka pozycja kuratora oświaty jest mocno ugruntowana w tradycji Państwa Polskiego, co musi być również brane pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Dlatego też, wydając opinię w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, kurator realizuje cele oświatowe Państwa, korzystając w tym zakresie z przysługujących mu uprawnień. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Biłgoraj wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego, twierdząc, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Uchylając zaskarżoną opinię Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie w sprawie połączenia z dniem 1 września 2011 r. Szkoły Podstawowej w S. oraz Gimnazjum w S. w Zespół Szkół w S., Sąd I instancji stwierdził, że opinia ta została w sposób niewystarczający umotywowana, gdyż negatywna opinia w tym przedmiocie winna – jego zdaniem – zawierać szczegółowe uzasadnienie. WSA w Szczecinie nie wskazał jednak takiej podstawy prawnej, z której miałby wynikać rzeczony obowiązek. Zgodnie z brzmieniem art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten, jak również żaden inny ustawy o systemie oświaty, nie określa przesłanek, warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wydając opinię, kurator oświaty obowiązany jest do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w powiązaniu z ideą demokratycznego Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wymaga, aby określone formy działań organów administracji nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy te kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Z tego punktu widzenia istotna jest tu pozycja i kompetencje kuratora oświaty, które koncentrują się przede wszystkim wokół uprawnień koordynacyjnych i władczo – kontrolnych w stosunku do szkół. Wykonywany przez niego nadzór pedagogiczny na terenie województwa obejmuje całość zagadnień edukacyjnych. Kurator jest organem odpowiedzialnym w głównej mierze za jakość edukacji na tym szczeblu, posiada także szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do szkół zarówno publicznych, jak i niepublicznych. W myśl art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności realizuje politykę oświatową Państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową Państwa. Ważne przy tym jest, że kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Ustawa precyzuje też pojęcie "nadzoru pedagogicznego", stanowiąc, że polega on m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, etc. (art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Realizując zatem ustawowe zadania i kompetencje, kurator oświaty m.in. współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego, jak choćby w tym przypadku w trybie art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), opiniując połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Funkcja, jaką w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum pełni kurator oświaty, nie ma oczywiście nic wspólnego z nadzorem kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego, gdyż kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą, ale nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz prawo realizowania polityki oświatowej Państwa, a także kształtowanie i rozwój bazy materialnej szkół i placówek publicznych legitymują kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w tym zakresie. Opinia taka ma charakter autonomiczny. Polski system oświaty tworzy integralną całość, na którą składają się różne zadania i kompetencje wielu jednostek organizacyjnych i organów władzy publicznej. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Zasada Państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy również ocenić kwestię kompetencji kuratora oświaty do wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Jeżeli więc ustawa o systemie oświaty uzależnia połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum od pozytywnej opinii kuratora, jest to opinia suwerenna, podejmowana przez organ nadzoru pedagogicznego w ramach przysługujących mu kompetencji i w tym zakresie uzasadnienie, jakie zostaje podane w opinii, bez względu na to, czy jest obszerne i szczegółowe, czy też koncentruje się tylko na założeniach programowych, przyjętych w 1999 roku podczas reformy edukacji, wyczerpuje wymagania art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Opinia, o której mowa w tym przepisie, nie jest przecież decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których należałoby stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w tym także przepisy dotyczące uzasadniania tych aktów. Nie można więc przyjąć, by opinia kuratora oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum miała zawierać takie uzasadnienie, jakie wymagane jest w przypadku kwalifikowanych aktów administracyjnych. Opiniując sprawę połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy, jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny (fachowy), których ocena nie powinna wchodzić w zakres kontroli legalności samej opinii, sprawowanej i dokonywanej przez sąd administracyjny. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, sąd administracyjny, wyrażając swój pogląd i kwestionując merytoryczne motywy opinii, w sposób nieuprawniony wszedłby w rolę organu nadzoru pedagogicznego, a więc w rolę zastrzeżoną tylko dla kuratora oświaty, co byłoby sprzeczne z ustrojową funkcją tego sądu. Jedynie zupełny brak uzasadnienia opinii powinien prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie tak nie jest. Zachodniopomorski Kurator Oświaty w Szczecinie motywując podjętą w sprawie opinię, wskazał, że połączenie w Zespół Szkoły Podstawowej w S. i Gimnazjum w S. nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy, gdyż odrębne funkcjonowanie Gimnazjum pozwoli na lepszą organizację indywidualnego podejścia do specyficznych potrzeb uczniów oraz organizację pomocy psychologiczno – pedagogicznej. Ponadto, połączenie nie wpłynie pozytywnie na realizację podstaw programowych, zważywszy że podstawy te zakładają inne cele wychowawcze dla uczniów szkoły podstawowej oraz gimnazjum. W przypadku gimnazjum, ważną rolę odgrywa spójność programowa ze szkołą ponadgimnazjalną, zaś nauka w gimnazjum stanowi spójny programowo (6-7 letni) okres kształcenia ze szkołą ponadgimnazjalną. Istotne jest przy tym, że przed wydaniem opinii Kurator dokonał w dniu 10 marca 2011 r. lustracji Szkoły Podstawowej w S. i Gimnazjum w S., a zatem kierując się konkretnym stanem faktycznym i uwzględniając założenia programowe Państwa, przyjęte w 1999 roku podczas reformy edukacji, organ nadzoru pedagogicznego wyraził swoje fachowe stanowisko w zakresie ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz (preambuła do Konstytucji RP), które nie powinno budzić wątpliwości w aspekcie oceny jego legalności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. o sygn. akt K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30, LEX nr 54064). W tym stanie rzeczy, uznając zatem trafność zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 62 ust. 5b w związku z art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a wobec istnienia jedynie naruszeń prawa materialnego – także do rozpoznania skargi w oparciu o przepis art. 188 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jej oddalenia na podstawie art. 151 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.