II SA/Sz 502/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie sprawy ze skargi G. B. na opinię Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie utworzenia zespołu szkół uchyla zaskarżoną opinię. Gmina [...] pismem z dnia [...]zwróciła się do [...] Kuratora Oświaty [...] z prośbą o wydanie opinii w sprawie połączenia z dniem [...] Szkoły Podstawowej w [...] oraz Gimnazjum w [...] w Zespół Szkół w [...]. Do pisma została załączona uchwała Rady Gminy Białogard z dnia 10 listopada 2010 r., Nr LII/327/10 w spawie połączenia ww. szkół. Kurator Oświaty, działając w trybie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), pismem z dnia [...] negatywnie zaopiniował połączenie z dniem [...]r. Szkoły Podstawowej w [...] i Gimnazjum w Zespół Szkół. Uzasadniając swoje stanowisko Kurator wskazał, że przed wydaniem przedmiotowej opinii dokonał dnia [...] r. lustracji Szkoły Podstawowej i Gimnazjum. W jej wyniku stwierdził, że szkoła podstawowa i gimnazjum funkcjonują w jednym budynku. W szkole podstawowej funkcjonują ponadto [...] oddziały przedszkolne. Pomimo wydzielenia osobnych pomieszczeń lekcyjnych dla szkoły podstawowej i gimnazjum, uczniowie korzystają ze wspólnych korytarzy, wspólnej świetlicy, stołówki, biblioteki, pracowni informatycznej oraz placu przy szkole. W dalszej części uzasadnienia opinii Kurator podkreślił, że zgodnie z założeniami reformy edukacji, w 1999 roku rozpoczęły funkcjonowanie sześcioletnie szkoły podstawowe oraz trzyletnie gimnazja. Zarówno wobec szkół podstawowych, jak i gimnazjów zostały określone główne cele edukacyjne i wychowawcze, uwzględniające potrzeby uczniów, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki rozwojowej uczniów gimnazjum. W ocenie Kuratora, połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy. Dodatkowo organ zaznaczył, że w kontekście realizacji podstawy programowej nie jest uzasadnione łączenie szkoły podstawowej z gimnazjum, lecz tworzenie zespołu gimnazjum ze szkołą ponadgimnazjalną. Zdaniem Kuratora Oświaty, odrębne funkcjonowanie gimnazjum pozwoli na lepszą organizację indywidualnego podejścia do specyficznych potrzeb uczniów oraz organizacji pomocy psychologiczno–pedagogicznej. Skargę na powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Gmina [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej opinii i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej opinii Gmina zarzuciła naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że połączenie w zespół Szkoły Podstawowej oraz Gimnazjum jest sprzeczne z aktualną polityką oświatową państwa. W ocenie Gminy, uzasadnienie negatywnej opinii jest bardzo krótkie i w zasadzie pozbawione argumentacji. Ponadto, stanowisko wyrażone w opinii jest sprzeczne z aktualną polityką oświatową państwa, bowiem narusza art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty. Gmina powołując się na opublikowany na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Edukacji Narodowej – list Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] r. skierowany do rodziców i nauczycieli – podkreśliła, że aktualna polityka oświatowa państwa przewiduje i popiera grupowanie szkół przez samorządy, zwłaszcza w przypadku szkół wiejskich o małej liczbie uczących się dzieci. Jednocześnie Gmina uzasadniając swoje stanowisko w sprawie zwróciła uwagę, że utworzenie Gimnazjum w [...] uzasadnione było udogodnieniem dla dzieci zamieszkałych w [...] i okolicy dostępu do Gimnazjum, bowiem dotychczas dojeżdżały do Gimnazjum w [...]. Zamiar utworzenia zespołu szkół podyktowany został pomniejszeniem kosztów utrzymania dwóch szkół oraz zracjonalizowaniem struktury organizacyjnej. Odnosząc się do treści opinii Gmina wskazała, że przedstawiona w niej argumentacja jest nieprzekonywająca, bowiem szkoły funkcjonują w jednym budynku, który to stan nie ulegnie zmianie. Niemożliwe będzie zaś zmniejszenie pewnej części kosztów utrzymania obu jednostek. Zdaniem strony skarżącej, połączenie szkół w jedną jednostkę organizacyjną, wbrew twierdzeniom zawartym w opinii, nie wpłynie negatywnie na realizację podstawy programowej, a także na proces wychowawczy. Powstanie zespołu szkół ułatwiłoby prowadzenie prawidłowego procesu wychowawczego bowiem zlikwidowane zostałyby bariery organizacyjne, np. odrębne dyrekcje, które obiektywnie mają negatywny wpływ na prawidłowość procesu wychowawczego. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy, jak również w kontekście realizacji podstawy programowej nie jest uzasadnione łączenie szkoły podstawowej z gimnazjum, lecz tworzenie zespołu gimnazjum ze szkołą ponadgimnazjalną. Kurator powtórzył stanowisko zaprezentowane w opinii, że odrębne funkcjonowanie gimnazjum pozwoli na lepszą organizację indywidualnego podejścia do specyficznych potrzeb uczniów oraz organizacji pomocy psychologiczno – pedagogicznej. Kurator zaznaczył, że Szkoła Podstawowa i Gimnazjum realizują dwie odrębne podstawy programowe, które zakładają inne cele wychowawcze dla uczniów szkoły podstawowej oraz gimnazjum. W przypadku gimnazjum ważną rolę odgrywa spójność programowa ze szkołą ponadgimnazjalną. Nauka w gimnazjum stanowi spójny programowo (6- 7 letni) okres kształcenia ze szkołą ponadgimnazjalną. W tej sytuacji, zdaniem Kuratora, połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum w myśl reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej nie jest zasadne. Odnosząc się do argumentów skargi, jakoby z listu Ministra Edukacji Narodowej wynikała sprzeczność działania organu opiniującego z polityką oświatową państwa, Kurator wskazał, że przedmiotowy list dotyczył innej sytuacji aniżeli połączenia szkoły podstawowej z gimnazjum. Na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w [...] B.R. wniosła o uchylenie opinii Kuratora podnosząc, że została ona wydana po podjęciu przez Radę Gminy[...] uchwały o utworzeniu zespołu szkół. W ocenie Prokuratora, Kurator miał prawo i podstawę do wydania opinii w sprawie utworzenia zespołu szkół ale przed podjęciem uchwały. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej opinii powinno wskazywać argumentację organu przemawiającą za zajęciem takiego stanowiska w sprawie, gdy tymczasem uzasadnienie opinii wymogu takiego nie spełnia. Okoliczność ta, zdaniem Prokuratora, stanowi drugą, odrębną podstawę uchylenia zaskarżonej opinii. Obecny na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej – radca prawny W.B. podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Przeprowadzona kontrola zaskarżonej, negatywnej opinii Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół Szkoły Podstawowej oraz Gimnazjum, doprowadziła Sąd do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą prawną wydania przedmiotowej opinii stał się art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), który stanowi, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten niewątpliwie określa nie tylko podstawę prawną działania kuratora w tym zakresie ale i jego obowiązek. Oczywistym jest również, że opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący możliwość funkcjonowania takiego zespołu. Powołany art. 62 ust. 5b nie zawiera w swej treści jednoznacznej wskazówki na jakim etapie tworzenia zespołu szkół kurator może wydać swoją opinię. Prawodawca nie użył w tym przepisie znanego w innych regulacjach prawnych zwrotu, iż połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga "uprzedniej" pozytywnej opinii kuratora oświaty, albo, że jest ono możliwe "po uzyskaniu" pozytywnej opinii kuratora oświaty. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że adresatem przepisu art. 62 ust. 5b jest nie tylko kurator, ale także organ gminy, decydujący się na utworzenie zespołu szkół. Odrębnie zatem trzeba oceniać legalność działań rady gminy w sprawie utworzenia zespołu szkół i koniecznego w tym zakresie uzyskania pozytywnej opinii kuratora, odrębnie zaś możliwość wydania przez kuratora opinii o określonej treści. Dlatego postawiony przez Prokuratora na rozprawie zarzut wydania przez Kuratora opinii już po podjęciu przez Radę Gminy uchwały o utworzeniu zespołu szkół i tym samym wydania opinii bez podstawy prawnej Sąd uznał za zbyt daleko idący. Wypada zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podniesiona przez Prokuratora kwestia nie została jednoznacznie przesądzona. Stanowisko tożsame ze zdaniem Prokuratora zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 307/11, pomimo, iż w tożsamym stanie faktycznym spraw, w wyrokach z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 271/11 i z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 198/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie legalności działań kuratora oświaty w tym zakresie nie zakwestionował (orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, w ocenie składu orzekającego Sądu, z art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty wynika obowiązek kuratora do wypowiedzenie się, po uzyskaniu stosownego wniosku, co do połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Nie należy natomiast do kompetencji kuratora badanie etapu procedowania przez daną gminę wszystkich aktów związanych z tworzeniem zespołu szkół. Opinię kuratora można utożsamić z zajęciem stanowiska o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody (art. 31 ustawy o systemie oświaty). W pozostałym zakresie, do kontroli aktów prawnych stanowionych przez gminy, uprawnione są inne organy. Kurator wydaje swoją opinię "w sprawie" połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum. Ocena prawidłowości działania organu gminy podejmującego uchwałę o utworzeniu zespołu szkół, bez wymaganej, pozytywnej opinii kuratora, wykracza również poza zakres przedmiotowy sprawy rozpoznawanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Sąd w pełni podzielił natomiast stanowisko Prokuratora dotyczące uchybienia przez Kuratora Oświaty obowiązkowi należytego uzasadnienia zaskarżonej opinii. Opinia w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc określoną, prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną. To, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują formy w jakiej opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum winna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia o którym mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i tym samym stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że wydając opinię kurator jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcie określonego stanowiska w sprawie. Brak należytego wskazania motywów wydania opinii iluzorycznym czyniłoby także poddanie takiej opinii kontroli sądowej, co byłoby sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegającą na sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając pod tym kątem zaskarżoną opinię Sąd stwierdził, że jej argumentacja sprowadza się w zasadzie do 3 zdań, a mianowicie, że: - połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy, - w kontekście realizacji podstawy programowej nie jest uzasadnione łączenie szkoły podstawowej z gimnazjum, lecz tworzenie zespołu gimnazjum ze szkołą ponadgimnazjalną, - odrębne funkcjonowanie gimnazjum pozwoli na lepszą organizacje indywidualnego podejścia do specyficznych potrzeb uczniów oraz organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Przedstawione stwierdzenia Kuratora mają charakter nader ogólnikowy. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego połączenie w zespół Szkoły Podstawowej i Gimnazjum nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy i co będzie stało temu na przeszkodzie. Przede wszystkim nie wykazał, że utworzenie zespołu z tych dwóch konkretnych placówek wpłynie negatywnie na proces wychowawczy. Organ nie wyjaśnił, jakie znaczenie ma tu kwestia realizacji odrębnych podstaw programowych, co jest oczywiste z samego faktu odpowiedniego zakresu programu przewidzianego dla poszczególnych grup wiekowych uczniów. Kurator nie przedstawił dlaczego przy ewentualnym funkcjonowaniu obu szkół w ramach zespołu podejście do potrzeb uczniów się zmieni, a organizacja pomocy psychologiczno-pedagogicznej nie będzie mogła być realizowana w dotychczasowym zakresie. Ponadto, nie sposób stwierdzić, aby przedstawioną argumentację organ odniósł do przywołanych we wstępnej części uzasadnienia ustaleń pracowników Kuratorium, wedle których Szkoła Podstawowa jak i Gimnazjum funkcjonują w tym samym budynku, a uczniowie obu szkół korzystają z tych samych korytarzy, wspólnej świetlicy, biblioteki, stołówki, pracowni informatycznej oraz placu przy szkole. Dodatkowo, ustosunkowując się do zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że w myśl reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum jest niezasadne, Sąd zauważa, że zasadą jest odrębne funkcjonowanie tych dwóch typów szkół, co wynika z istoty wprowadzonych zmian do systemu oświaty w 1999 r. Tym niemniej, prawodawca przewidział możliwość połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, czemu dał wyraz w art. 62 ust. 5b obecnie obowiązującej ustawy o systemie oświaty. Rekapitulując, poczynione wyżej spostrzeżenia doprowadziły Sąd do uznania, że zaskarżona opinia, ze względu na lakoniczność jej uzasadnienia, nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Jednocześnie Sąd podkreśla, że uwzględnienie skargi i uchylenie przedmiotowej opinii, nie przesądza o ostatecznym wyniku mającego zapaść rozstrzygnięcia, po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Kuratora Oświaty, w którym organ wyeliminuje wskazane przez Sąd uchybienia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.