I OSK 2033/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr) Jerzy Stankowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2006 sygn. akt I SA/Wa 989/06 w sprawie ze skargi U. R. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 999/06 oddalił skargę U. R. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Transportu i Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania U. R. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] nr [...], zezwalającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie R., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność U. R. oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...]. Organ Odwoławczy wskazał, iż nieruchomość ta została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) J. -K., co potwierdza decyzja Wojewody P. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji pn. "Budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) J.-K., od km 561+357 do km 565+454". Organ stwierdził, że w związku z bezskutecznym upływem terminu wyznaczonego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości zostało wszczęte przez Wojewodę Małopolskiego na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do tej nieruchomości, o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. Ponadto, zarówno wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w którego imieniu działają w niniejszej sprawie uprawnieni pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie, jak i decyzja Wojewody P. z dnia [...] wskazują na szczególne przyczyny uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, rozpoczęcie niniejszej inwestycji ma za zadanie odciążenie z ruchu śródmieścia R., usprawnienie ruchu tranzytowego w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez miasto, a poprzez oddzielenie ruchu lokalnego od ruchu tranzytowego, poprawienie bezpieczeństwa użytkowników drogi. Wyczerpuje to, zdaniem organu odwoławczego, ostatnią z przesłanek wskazanych w przepisach prawa dotyczących warunków wydawania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, tym bardziej, że rozwój infrastruktury drogowej jak i efektywne gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi leżą w interesie wszystkich obywateli oraz powinny być przedmiotem szczególnej dbałości organów administracji publicznej. Organ podał również, że jednocześnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o nadanie decyzji z dnia [...] rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda, działając na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowiącego, że decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przychylił się do wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ze względu na to, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w art. 32 ust. 2 pkt 4 wymaga dla uzyskania pozwolenia na budowę złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nadanie przez Wojewodę P. decyzji z dnia [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, zdaniem organu, nie budzi zastrzeżeń. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. R., zarzucając decyzji brak podstawy faktycznej i prawnej do niezwłocznego zajęcia nieruchomości oraz wadliwą wycenę tej nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę i wykorzystanie przez inwestora swojej pozycji dominującej w toczącym się postępowaniu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania skarżąca podniosła, że sytuacja prawna i faktyczna zmieniła się w sposób znaczny, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. uchylił decyzję Wojewody P. w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji i zabudowy obwodnicy w R., a zatem nie ma konieczności niezwłocznego zajęcia nieruchomości, które może narazić ją na nieodwracalne szkody i straty. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zgodnie z którym, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe; decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Decyzja ta, stosownie do art. 17 ust. 3 tej ustawy, uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. wystąpił o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z decyzji nr [...] Wojewody P. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna jest do realizacji celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy miasta R.. W piśmie z dnia 10 kwietnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że inwestycja będzie realizowana z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a więc ich wykorzystanie leży w interesie społecznym i ponadregionalnym, a zwłoka w zajęciu nieruchomości może spowodować, że zaplanowana inwestycja drogowa nie będzie zrealizowana, a nie dotrzymanie harmonogramu prac uniemożliwi uzyskanie środków na ten cel. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ uznał, że wnioskujący o niezwłoczne zajęcie nieruchomości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykazał, iż przypadek niniejszy jest uzasadniony oraz, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd podzielił również pogląd organu, że sprawa wyceny nieruchomości przy jej wywłaszczaniu jest częścią postępowania wywłaszczeniowego i może być podnoszona w tym właśnie postępowaniu, a nie w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że uchylenie decyzji Wojewody P. w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji i zabudowy obwodnicy w R., które nastąpiło po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie ma znaczenia dla tej sprawy, ponieważ Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, a w tym dniu decyzja lokalizacyjna istniała. U. R. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i zastosowanie, a w szczególności art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 17 ust.1, 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz.721 ze zm.) oraz art. 3 pkt 11; art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze. zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę U. R. pominął istotną okoliczność, iż decyzja Ministra Infrastruktury stanowiąca jedną z podstaw rozstrzygnięcia jest orzeczeniem Sądu Administracyjnego uznana za niezgodną z prawem i jako taka uchylona. Skarżąca nie była uczestnikiem postępowania , w trakcie którego doszło do uchylenia tej decyzji tak więc nie mogła tej okoliczności przywołać w toku postępowania. Z całą pewnością strona przeciwna o treści rozstrzygnięcia wiedziała jednak nie ujawniała tej okoliczności Sądowi orzekającemu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259 ze zm.). Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość sądów administracyjnych i w żadem sposób nie został on naruszony. Zgodnie z tym przepisem Sąd pierwszej instancji skontrolował wydaną przez organ administracji publicznej decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem. Nie przekroczył więc żadnych swoich uprawnień, a skarżąca nie wykazała w żaden sposób by przepis ten został naruszony. Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego powołanego w skardze kasacyjnej, to również nie można Sądowi zarzucić ich naruszenia. Nota bene skarżąca również w tym przypadku nie wskazała na czym miałoby polegać uchybienie Sądu w zakresie wykładni, czy zastosowania wskazanych przepisów. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności, iż nieprawomocnym wyrokiem Sądu została uchylona decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, a więc odpadła jedna z przesłanek dopuszczalności wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, nie ma, jak to słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, znaczenia w niniejszej sprawie. Sąd bowiem rozpoznaje skargę i ocenia legalność decyzji zgodnie z jej stanem faktycznym i prawnym z daty wydania zaskarżonego aktu. W tej dacie co jest w sprawie bezsporne, przedmiotowa decyzja funkcjonowała w obrocie prawnym i wywoływała określone skutki prawne również w niniejszym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji zasadnie więc uznał, iż dla oceny legalności decyzji wydanej w niniejszej sprawie, nie ma znaczenia nieprawomocny wyrok Sądu zapadły w innej sprawie. Natomiast w przypadku prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę decyzji w niniejszej sprawie, skarżącej będą przysługiwały stosowne środki prawne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.