I OSK 2033/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA del. Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 167/19 w sprawie ze skargi C.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania na kurs reedukacyjny oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 167/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C.P. (dalej, jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania na kurs reedukacyjny. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent [...] orzekł o skierowaniu skarżącego na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii. W dniu 27 kwietnia 2018 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] - działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Skarżący złożył odwołanie po upływie 14 dni od dnia skutecznego doręczenia decyzji w trybie zastępczym (art. 44 K.p.a.). Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została prawidłowo zaadresowana i wysłana do skarżącego. Urząd Pocztowy przechowywał tę przesyłkę do dnia 8 marca 2018 r. W tym okresie przedmiotowa przesyłka była dwukrotnie awizowane (w dniach: 21 lutego 2018 r. i 1 marca 2018 r.), zgodnie z wymogami art. 44 § 2 i § 3 K.p.a., tak więc ostatni dzień terminu, o którym mowa w art. 44 § 1 K.p.a. upłynął z dniem 7 marca 2018 r. i z tym dniem decyzję należało uznać za skutecznie doręczoną. Począwszy od dnia następującego po dacie prawidłowego doręczenia zaczął biec 14-dniowy termin do złożenia odwołania, który upłynął z dniem 21 marca 2018 r. Strona natomiast złożyła odwołanie w dniu 27 kwietnia 2018 r. Nadto Kolegium wyjaśniło, że późniejsze doręczenie stronie skanu decyzji, nie może być poczytane jako doręczenie decyzji stronie. Ponowne wysłanie decyzji jest w takim przypadku jedynie czynnością materialno-techniczną, z którą Kodeks postępowania administracyjnego nie wiąże żadnych skutków procesowych; nie tworzy ono nowych uprawnień lub też obowiązków po stronie adresata, zaś wydanie pisma pozostawionego w aktach sprawy nie niweczy skutku doręczenia w trybie art. 44 § 4 K.p.a. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu podtrzymał skargę wniesioną przez skarżącego i sformułował dodatkowe zarzuty. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że decyzja organu I instancji została prawidłowo zaadresowana i wysłana do skarżącego w dniu 19 lutego 2018 r., a pierwsze awizowanie nastąpiło w dniu 21 lutego 2018 r., zaś kolejne w dniu 1 marca 2018 r., co w sposób niewątpliwy potwierdzają adnotacje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki oraz na kopercie. Analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki oraz adnotacji poczynionych na kopercie pozwala na stwierdzenie, że zachowany został wymóg w postaci adnotacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce, wskazanie, że adresat był nieobecny, z datą i określeniem miejsca pozostawienia przesyłki oraz podpisem doręczyciela. Skarżący nie kwestionował prawidłowości zastosowania trybu doręczenia wynikającego z art. 44 K.p.a. Jego skarga dotyczy okoliczności pozostających bez związku z przedmiotem postępowania, jakim jest uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] słusznie uznało, że skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji zostało dokonane w dniu 7 marca 2018 r., a odwołanie wniesione w dniu 27 kwietnia 2018 r. zostało wniesione po upływie terminu, którego ostatni dzień przypadał na 21 marca 2018 r. Powyższe obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Uchybienie terminu jest bowiem okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie, na podstawie art. 134 K.p.a., postanowienia o uchybieniu terminu. Skarżący złożył w dniu 12 kwietnia 2018 r. wniosek o wydanie kserokopii decyzji organu I instancji i w tym też dniu kopię decyzji mu wydano. Uwzględnienie wniosku o wydanie kserokopii doręczonej stronie wcześniej decyzji nie skutkuje rozpoczęciem biegu kolejnego terminu do wniesienia odwołania. Termin ten biegnie jednokrotnie, wyłącznie od daty doręczenia stronie oryginału decyzji. Zatem otrzymanie kopii decyzji w dniu 12 kwietnia 2018 r. nie mogło wywrzeć skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Nie można z takim powtórnym doręczeniem wiązać odrębnych skutków prawnych dla adresata postanowienia, w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, niezasadne okazały się także zarzuty sformułowane przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 24 kwietnia 2019 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, albowiem organ odwoławczy należycie przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia zachowania terminu do wniesienia odwołania, czyniąc zadość wymogom wskazanym w art. 7, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji tych ustaleń prawidłowo zastosował art. 44 § 4 K.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 58 § 1 K.p.a., albowiem odwołanie od decyzji organu I instancji złożone przez skarżącego, jak również uzupełnienie odwołania z dnia 30 kwietnia 2018 r., nie zawierały wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), tj. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2018 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9, art. 58 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a uwzględnienie tej okoliczności skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały dotychczas pokryte ani w części ani w całości. Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego zaświadczenia lekarskiego na okoliczność uprawdopodobnienia twierdzeń strony co do braku winy w uchybieniu terminu oraz istnienia podstaw do przywrócenie skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej, złożonej w niniejszej sprawie, okazał się pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został skonstruowany nieprawidłowo. Po pierwsze przepis ten zawiera paragrafy, a nie ustępy jak wadliwie wskazano w skardze kasacyjnej. Po drugie, powołany przepis jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, publ. CBOSA). Ponadto jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (czy też art. 151 P.p.s.a.) nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10 LEX nr 952799, 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej uznał, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy niezastosował powołanego przepisu podczas, gdy zaskarżone postanowienie organu wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 58 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Taka konstrukcja zarzutu nie jest jednak prawidłowa. Po pierwsze, Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. gdyż uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zatem spełnione są przesłanki do zastosowania art. 151 P.p.s.a. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.), to zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Po drugie, wyjaśnić należy, iż brak powiązań, o których wyżej mowa, oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu, o charakterze wynikowym. Sformułowanie zarzutu poprzez wskazanie, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy to organ procedował z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9, art. 58 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a., nie czyni zadość omawianemu wymogowi. Z kolei prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy skarżącemu, że przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2018 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd dokonał zatem oceny legalności postanowienia wydanego w trybie art. 134 K.p.a. Uznał, że ustalenia organu w zakresie doręczenie skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, są prawidłowe, przy czym właściwie w sprawie zastosowano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń (art. 44 K.p.a.). Nadto Sąd podzielił stanowisko organu co do rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania, jego końca, a także prawidłowo określono dzień złożenia przez skarżącego odwołania, a w konsekwencji słusznie wykazano, że zostało ono złożone z uchybieniem 14-dniowego terminu (art. 129 § 2 K.p.a.). Tymczasem skarżący w skardze kasacyjnej nie kwestionuje powyższych ustaleń. Wręcz przeciwnie potwierdza, iż odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, z tym, że uchybienie to nie było przez skarżącego zawinione. Argumentacja zaprezentowana przez skarżącego nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku w tej sprawie. Te wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, a dotyczące jego stanu zdrowia mogłyby zostać wzięte ewentualnie pod uwagę w postępowaniu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z akt tej sprawy nie wynika aby skarżący z takim żądaniem wystąpił. Nie wskazuje na to ani treść odwołania ani treść pisma skarżącego z dnia 30 kwietnia 2018 r. będącego jego uzupełnieniem. W okolicznościach tej sprawy brak podstaw zarówno faktycznych jak i prawnych do doszukiwania się w stanowisku skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 §1 P.p.s.a.).