I OSK 2042/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 32/18 w sprawie ze skargi P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia: zawiesić postępowanie do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. I OPS 3/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 32/18, po rozpoznaniu skargi P.L., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kat. B P.L. (dalej: skarżący) na okres 3 miesięcy (od 11 września do 11 grudnia 2017 r.). Powodem wydania decyzji była informacja z Policji o przekroczeniu przez skarżącego dopuszczalnej prędkości o 59 km/h na obszarze zabudowanym w dniu 11 września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie Kolegium przywołało treść art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) stanowiącym, że policjant "zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym" oraz art. 136 ust. 1 u.P.r.d. traktujący, że "Zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c), Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście". SKO zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji [...] z dnia 11 września 2017 r. wraz z którym przekazano Prezydentowi [...] prawo jazdy skarżącego, zatrzymane 11 września 2017 r. z powodu przekroczenia przez niego dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 59 km/h. W piśmie tym poinformowano, że w sprawie popełnionego przez skarżącego wykroczenia - przed skierowaniem wniosku o ukaranie do właściwego sądu - dokumentację przekazano do Komendy Powiatowej Policji w [...]. Dalej Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 - dalej: u.k.p.), starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym". Podkreśliło, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.), do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., była "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a u.P.r.d." Zdaniem Kolegium, jeśli więc starosta (tu: Prezydent [...]) uzyskał od Policji informację o zatrzymaniu przez organ kontroli ruchu drogowego prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) u.P.r.d., z uwagi na "ujawnienie czynu" wskazanego w tym przepisie, zobligowany był wszcząć postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., celem wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Kolegium zauważyło przy tym, że w dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 2001 - dalej: ustawa zmieniająca), która zmieniła (doprecyzowała) art. 7 u.k.p., zgodnie z którym: "1) podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem; 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3; 3) organ kontroli ruchu drogowego, który stwierdził kierowanie pojazdem silnikowym w okolicznościach, o których mowa w art. 102 ust. 1d albo art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem". W ocenie SKO, treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej jednoznacznie wskazuje, że obecnie - z woli ustawodawcy - podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest "informacja" o "ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a" u.P.r.d. "lub" informacja o wydaniu "prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie". Według SKO, nie ma znaczenia, czy popełnienie wykroczenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h zostało "tylko" ujawnione przez organ kontroli ruchu drogowego, czy też popełnienie tego wykroczenia zostało prawomocnie przesądzone. Kolegium podało, że przed zmianą przepisów zasadniczo w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że uzyskana przez starostę informacja o zatrzymaniu przez organ kontroli ruchu drogowego prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) u.P.r.d., z uwagi na "ujawnienie czynu" wskazanego w tym przepisie, jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Także to, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale - z woli ustawodawcy - opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a u.P.r.d. Jak również i to, że w takiej sytuacji, jak zaistniała w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. SKO przyznało, że stanowisko sądów administracyjnych nie było w zakresie omawianego zagadnienia jednolite i że wyrażany jest w nim także (aczkolwiek rzadko) pogląd o konieczności zawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p., w sytuacji prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania w związku z kwestionowaniem popełnienia wykroczenia. Zastrzegło, że z poglądem tym się nie zgadza. Kolegium podkreśliło, że po 1 stycznia 2017 r. omawiana kwestia nie powinna już budzić żadnych wątpliwości orzeczniczych, skoro - po tym dniu - podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest - alternatywnie – "informacja" o "ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a" u.P.r.d. "lub" informacja o wydaniu "prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie". Dodało, że w powoływanym w odwołaniu wyroku WSA we Wrocławiu z 19 lipca 2017 r. nie odnoszono się do stanu prawnego obowiązującego od 1 stycznia 2017 r. i że wyrok nie jest prawomocny. W opinii SKO, nie jest słuszny zarzut o błędnym niezastosowaniu przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Według SKO, rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia, czy kierowca przekroczył dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, które nastąpi w toczącym się równolegle postępowaniu karnym, ma - w świetle omówionych wyżej regulacji prawnych - jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Konkludując, SKO uznało, że - w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy - organy administracyjne są związane "już" tylko informacją o zatrzymaniu prawa jazdy przez policjanta na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) u.P.r.d. i nie są uprawnione do weryfikacji takiej informacji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo określił datę początkową i końcową zatrzymania dokumentu prawa jazdy. Uznało, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego, traktujący o obowiązkach organów administracyjnych prowadzących postępowanie na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Skargę na powyższą decyzje złożył P.L. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej jako P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie niesporne było, że 15 września 2017 r. do Prezydenta [...] wpłynęło zawiadomienie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji [...], że w dniu 11 września 2017 r. skarżący kierował pojazdem, przekraczając dozwoloną prędkość na obszarze zabudowanym o 59 km/h oraz że kierujący odmówił przyjęcia mandatu w związku z czym do sądu został skierowany wniosek o ukaranie. Z uwagi na tę informację, Prezydent [...] wszczął - w stosunku do skarżącego - postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a u.P.r.d. Zdaniem Sądu, przyjęty w zaskarżonej decyzji przez SKO sposób wykładni a następnie zastosowania art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 u.k.p. oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a u.P.r.d. jest prawidłowy o tyle, o ile strona postępowania administracyjnego (kierujący) nie kwestionuje przed sądem powszechnym stwierdzonego przez Policję naruszenia (wykroczenia). W ocenie Sądu, uwzględniając treść art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, w sprawie nie można pominąć okoliczności, że skarżący - od samego początku i konsekwentnie - podnosił zarzut błędnego przyjęcia przez organy administracji, że 11 września 2017 r. przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (kwestionował sposób pomiaru prędkości). Skarżący odmówił przy tym przyjęcia mandatu karnego. Powyższa okoliczność znana była organowi I instancji z przekazanej przez Policję informacji i wskazywał na nią skarżący. W tych okolicznościach sprawy, w opinii Sądu, kwestią istotną dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a jednocześnie nie pozostającą poza sporem, było rozpatrzenie zarzutu skarżącego co do prawidłowego ustalenia, czy przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h. Ostateczne rozpatrzenie tej kwestii może natomiast nastąpić w toczącym się postępowaniu karnym, tj. w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, w związku z odmową przyjęcia mandatu. W konsekwencji uznać trzeba, że - wbrew stanowisku SKO - załatwienie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Według Sądu, z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika obowiązek wydania przez organ administracji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ale tylko wtedy, jeśli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada hipotezie tej normy, tj. kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji, kiedy na etapie postępowania administracyjnego strona stawia w tym przedmiocie zarzut, wskazując na toczące się jednocześnie postępowanie sądowe w związku z odmową przyjęcia mandatu, to wówczas kwestią najistotniejszą dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, czyli zastosowania sankcji administracyjnej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest rozstrzygnięcie tego zarzutu poprzez ustalenie, czy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Jeżeli organ dysponuje informacją od Policji o przekroczeniu przez kierującego pojazdem prędkości o więcej niż 50 km/h oraz o odmowie przyjęcia przez niego mandatu karnego i w związku z tym o toczącym się postępowaniu sądowym, a strona postępowania administracyjnego (kierujący pojazdem) wyraźnie kwestionuje przekroczenie dopuszczalnej prędkości, to w takich okolicznościach, rozstrzygnięcia, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., organ nie może opierać wyłącznie na przekazanej informacji o przekroczeniu przez stronę prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W opinii Sądu, nie do przyjęcia jest stanowisko organu, że skoro organ uzyskał informację od Policji - na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a u.P.r.d. w przedmiocie ujawnienia przekroczenia dopuszczalnej prędkości przez kierującego pojazdem - to w takiej sytuacji "automatycznie" był on zobligowany wszcząć postępowanie w sprawie i wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.). Sąd nie podzielił także stanowiska, że rozstrzygnięcie organu w tej sprawie może opierać się wyłącznie na przekazanej organowi przez Policję informacji. Powyższe wynika m.in. z wyroku TK z dnia 11 października 2016 r. (K 24/15), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że - co do zasady - omawiana procedura nie wprowadza automatyzmu i obligatoryjności zatrzymania prawa jazdy oraz umożliwia podniesienie w jej ramach zarzutu błędnego pomiaru prędkości. Pogląd ten, mimo że wyrok TK został wydany w zakresie stanu faktycznego dotyczącego kwestii przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym w stanie wyższej konieczności ma uniwersalną wymowę i został przyjęty przez Sąd jako własny. Przyjęcie powyższego poglądu gwarantuje stronie postępowania efektywne środki procesowe dla skutecznej obrony jej praw w postępowaniu administracyjnym. Ewentualne błędy pomiaru prędkości (nieprawidłowy pomiar z uwagi na wady techniczne sprzętu; uchybienia i nieprawidłowości ze strony osób, które sprzęt ten obsługują) tworzą bowiem ryzyko zastosowania sankcji zatrzymania prawa jazdy mimo tego, że prędkość w rzeczywistości nie została przekroczona. Skoro w sprawie - na etapie postępowania administracyjnego - strona kwestionowała przekroczenie prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organ dysponował informacją o odmowie przyjęcia mandatu karnego i o toczącym się postępowaniu karnym, tj. postępowaniu w sprawie o wykroczenie, to brak było uzasadnienia faktycznego dla stwierdzenia, że "kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym" i tym samym uzasadnienia prawnego do rozstrzygania na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Ponieważ organy obu instancji pominęły tak istotną okoliczność, jak zaprzeczenie przez stronę przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, należało uznać za zasadny. Reasumując, w sprawie rozstrzygnięcie zarzutu w kwestii ustalenia, czy skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h, nastąpi w toczącym się równolegle postępowaniu karnym. Orzeczenie sądu powszechnego w tym zakresie, (w rozpoznawanej sprawie,) stanowi zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., co rodzi konieczność zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wykroczenie. Sąd stwierdził ponadto, że w sprawie niewątpliwie naruszono regulacje art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. a w konsekwencji art. 6 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny uwzględnić wyrażone wyżej stanowisko Sądu, z uwzględnieniem treści wydanego względem skarżącego wyroku sądu powszechnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło SKO [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit a) u.P.r.d., poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku uznania, że "przyjęty w zaskarżonej decyzji przez SKO sposób wykładni, a następnie zastosowania ww. przepisów jest prawidłowy o tyle, o ile strona postępowania administracyjnego (kierujący) nie kwestionuje przed sądem powszechnym stwierdzonego przez Policję naruszenia (wykroczenia)". Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W rozpoznawanej sprawie, składowi orzekającemu wiadomy z urzędu jest fakt, że Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 29 listopada 2018 r., na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie: 1. Czy podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978, ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym? 2. Czy prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami? Wniosek ten został zarejestrowany pod sygnaturą I OPS 3/18. W świetle powyższego, biorąc pod uwagę zakres wskazanego wyżej zagadnienia prawnego, jak też to, że w niniejszej sprawie podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił właśnie przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami objęty powyższym pytaniem, uznać należy, iż odpowiedź wskazane wyżej pytanie stanowi zagadnienie prejudycjalne dla rozpoznania niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia