I OSK 2047/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1365/10 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1365/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że wnioskiem z dnia 27 grudnia 2005 r. D. K. i P. K. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. - dalej ustawa przepisy wprowadzające) wystąpili do Prezydenta Miasta S. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działka nr [...], położoną w S. przy ul. K.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezydent Miasta S. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, zobowiązując jednocześnie wnioskodawców do wystąpienia do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej przejście przedmiotowej nieruchomości na własność gminy S.. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ ten podjął zawieszone postępowanie oraz datowaną na ten sam dzień decyzją orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku i nie wystąpili do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości drogowej przez gminę. W tym stanie rzeczy należało, zdaniem organu, uznać bezprzedmiotowość wszczętego postępowania. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania rozstrzygnięcie to uchylone zostało decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2009 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na naruszenie przez organ I instancji dyspozycji art. 100 § 1 k.p.a., bowiem w postanowieniu zawieszającym postępowanie nie został określony termin, w jakim D. i P. K. winni byli wystąpić do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę własności nieruchomości. Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. kolejny raz zawiesił postępowanie w sprawie z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postanowieniu tym zobowiązano jednocześnie D. K. i P. K. do wystąpienia terminie 1 miesiąca do Wojewody Śląskiego o wydanie omówionej wyżej decyzji deklaratoryjnej. Z postanowieniem tym nie zgodziła się D. K., która w zażaleniu z dnia 28 czerwca 2009 r. domagała się jego uchylenia w całości. W ocenie żalącej się orzeczenie to było bowiem przedwczesne. Jej zdaniem nałożenie obowiązku wystąpienia do Wojewody Śląskiego winno zostać bowiem poprzedzone postępowaniem ustalającym, jaka część nieruchomości została zajęta pod drogę oraz sporządzeniem stosownej mapy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W ocenie organu wyższego stopnia prawidłowo bowiem Prezydent Miasta S. uznał, że wydanie przez Wojewodę Śląskiego decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez określony podmiot publicznoprawny własności przedmiotowej nieruchomości stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji zażalenia organ wskazał, że nie można jej uznać za uzasadnioną, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy przepisy wprowadzające, jeżeli w postępowaniu o nabycie nieruchomości istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Określenie granic nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje zaś w decyzji wojewody w oparciu o projekt podziału. W skardze na to postanowienie D. K. domagała się jego uchylenia w całości lub przekazania sprawy Wojewodzie Śląskiemu do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 949/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zarówno zaskarżonego postanowienia, jak też poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta S. z 15 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że oba postanowienia zostały skierowane m.in. do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego albowiem w dniu 17 kwietna 2008 r. zmarł P. K. Nadto Sąd podkreślił, że nałożenie na strony postępowania obowiązku wystąpienia do innego organu administracji o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 100 § 1 k.p.a., może mieć miejsce jedynie w przypadkach, gdy istnieją przeszkody natury formalnej bądź prawnej uniemożliwiające organowi prowadzącemu postępowanie wykonanie tej czynności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji Sąd wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta S. przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wezwie skarżącą do wskazania następców prawnych zmarłego wnioskodawcy. Jednocześnie organ ten kierując się dokonaną przez Sąd wykładnią art. 101 § 1 k.p.a. wystąpi do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Prezydent Miasta S. pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. zwrócił się do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej czy z dniem 1 stycznia 1999 r. część nieruchomości usytuowanej w S.-Z. przy ul. K. ozn. nr [...] stała się własnością Gminy S. Następnie postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2010 r. organ I instancji zawiesił z urzędu wszczęte z wniosku D. K. i P. K. postępowanie w sprawie do czasu wydania przez Wojewodę Śląskiego ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zdaniem bowiem organu I instancji wydanie stosownej decyzji przez Wojewodę Śląskiego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła D. K. Postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy zaskarżone doń postanowienie w przedmiocie zawieszenia prowadzonego przez organ I instancji postepowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że co prawda zgodnie z art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycie prawa własności gruntów nastąpiło z mocy prawa, to jednak wymaga ono potwierdzenia stosownym dokumentem. Wyłączny dowód nabycia własności w tym zakresie stanowi ostateczna decyzja wojewody potwierdzająca nabycie własności przez właściwy podmiot publicznoprawny. Ponieważ jest ona niezbędna do ustalenia odszkodowania, stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, stanowi przesłankę obowiązkowego zawieszenia postępowania. Organ nadzoru ustalił, że na wniosek Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r. wszczęte zostało przed Wojewodą Śląskim postępowanie w sprawie potwierdzenia, że ww. nieruchomość - jako grunt trwale zajęty pod drogę publiczną - stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością określonego podmiotu publicznoprawnego. Do chwili obecnej decyzja taka nie została jednak wydana. Skargę na powyższe postanowienie wniosła D. K.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obecnym składzie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 949/09, w którym zawarte w uzasadnieniu wskazania zobligował organ I instancji do tego by przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania wezwał skarżącą do wskazania następców prawnych P. K. oraz by wystąpił do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Tym samym ówczesny skład orzekający przesądził, że po dokonaniu wskazanych powyżej działań Prezydent Miasta S. winien wydać po raz kolejny postanowienie zawieszające postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że jedynie ostateczna deklaratoryjna decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności konkretnej nieruchomości jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania. Decyzja Wojewody jest zatem w stosunku do postępowania w przedmiocie odszkodowania zagadnieniem wstępnym. W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podkreślił, że nie istnieje bowiem żadna możliwość prawna ustalenia należnego stronie odszkodowania bez wcześniejszej decyzji deklaratoryjnej Wojewody stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Dopiero bowiem decyzja ta, po zbadaniu okoliczności sprawy, potwierdzać będzie zaistnienie przesłanek warunkujących ustalenie i wypłatę odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 73 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem jest wskazanie podstaw kasacyjnych, które zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t.), zwanej dalej "p.p.s.a.", mogą przybrać postać albo naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie podstaw kasacyjnych jest szczególnie ważne z punktu zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zatem nie ma możliwości wychodzenia poza treść ukształtowanych w określony sposób przez stronę zarzutów, ani ich korygowania czy też uzupełniania w jakikolwiek sposób. Strona skarżąca zobowiązana jest podać wszystkie przepisy, które jej zdaniem zostały złamane kwestionowanym orzeczeniem. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przedmiotowa powinność musi być zrealizowana przez wskazanie konkretnych norm prawnych, a zatem w przypadku przepisów wieloczłonowych, składających się z ustępów, paragrafów i punktów, niezbędne jest podanie jeszcze jednostki redakcyjnej (jednostek redakcyjnych), którym miał, w ocenie skarżącego, uchybić Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został obarczony brakami w zakresie elementów konstrukcyjnych, bowiem nie jest wystarczające postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu i jego jednostki redakcyjnej (ust., §, pkt czy lit.), o czym była mowa powyżej. Pełnomocnik skarżącej zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Wskazać należy, że przepis ten składa się z pięciu ustępów, z czego ustęp 2 zawiera jeszcze dwa punkty. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że wobec nieprawidłowo sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać oceny jego prawidłowości i tym samym dokonać merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie sprecyzowano dokładnie którego z ustępów art. 73 ustawy naruszenia miał dopuścić się Sąd I instancji. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonywał wykładni art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.