I OSK 2062/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 142/19 w sprawie ze skargi N.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymiany prawa jazdy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 142/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N.G., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany [...] prawa jazdy na jego polski odpowiednik oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 9 lutego 2018 r. N.G. złożył wniosek o wymianę [...] prawa jazdy kat. B, B1 numer [...] wydanego w dniu [...] sierpnia 2014 r., na jego polski odpowiednik. Do wniosku załączył kserokopię prawa jazdy wraz z tłumaczeniem sporządzonym przez tłumacza przysięgłego, fotografię, dowód uiszczenia opłaty, kserokopię karty pobytu, oświadczenie o pouczeniu o odpowiedzialności karnej i wniosek o przyjęcie oświadczenia osoby ubiegającej się o wydanie dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami. Ze złożonej kserokopii dokumentu prawo jazdy wynika, że skarżący posiada uprawnienie do kierowania pojazdami kat B i B1 z tym, że przy kat. B1 znajduje się adnotacja AS. W dniu 5 października 2018 r. do organu za pośrednictwem Ambasady RP w Moskwie Wydział Konsularny wpłynęła nota Ministerstwa Spraw Zagranicznych Federacji Rosyjskiej potwierdzająca dane zawarte w dokumencie prawa jazdy. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent [...] odmówił N.G. wymiany rosyjskiego prawa jazdy kat. B, B1 numer [...] wydanego w dniu [...] sierpnia 2014 r., na jego polski odpowiednik. Organ uznał, że nie jest możliwe podjęcie decyzji o wymianie zagranicznego prawa jazdy. Wskazał, że zgłoszone do wymiany prawo jazdy zawiera ograniczenie uprawnienia w postaci ograniczenia w prowadzeniu pojazdów podkategorii B1 z czterokołowcem lekkim i motorowerem (powołał się w tym zakresie na informacje uzyskane w toku innych postępowań). Organ wydający uprawnienia jest zobowiązany do wydania prawa jazdy w zakresie kategorii posiadanych w dotychczasowym prawie jazdy lub w zakresie kategorii równoważnych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.) nie przewidują jednak kodu ograniczającego prowadzenie pojazdów podkategorii B1 z czterokołowcem lekkim i motorowerem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., dalej "u.k.p."), osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.k.p., dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Mając na uwadze powyższą normę, Kolegium stwierdziło, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii" oznacza, iż decyzja w przedmiocie prawa jazdy wydanego za granicą na prawo jazdy krajowe jest decyzją uznaniową i wymaga dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium ustaliło, że w rozpoznawanej sprawie w dniu 9 lutego 2018 r., w organie wydającym uprawnienia do kierowania pojazdami skarżący złożył wniosek o wymianę rosyjskiego prawa jazdy na jego polski odpowiednik. Organ I instancji, działając stosownie do § 9 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, zgodnie z którym w przypadku wymiany prawa jazdy wydanego przez państwo nie będące państwem członkowskim Unii Europejskiej należy wystąpić do organu, który wydał to prawo jazdy o potwierdzenie danych i informacji zawartych w prawie jazdy, a jeżeli nie jest możliwe ustalenie organu wydającego, wystąpienie o potwierdzenie jest dokonywane za pośrednictwem polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego w tym państwie. Prezydent [...] wystąpił do Ambasady RP w Federacji Rosyjskiej w celu ustalenia organu wydającego prawo jazdy nr [...] oraz prośbą o potwierdzenie danych i informacji w nim zawartych. W dniu 05 października 2018 r., do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami wpłynęła za pośrednictwem Ambasady RP w Moskwie Wydział Konsularny nota Ministerstwa Spraw Zagranicznych Federacji Rosyjskiej nr [...] z dnia 22 sierpnia 2018r., stanowiąca potwierdzenie danych zawartych w prawie jazdy nr [...]. Nota ta została przetłumaczona przez tłumacza przysięgłego na język polski. Na podstawie tego tłumaczenia organ odwoławczy stwierdził, że zgłoszone do wymiany przez skarżącego prawo jazdy zawiera ograniczenie AS w poz. 12 przy kategorii B1. Jak wynika z wcześniej prowadzonych postępowań wśród osób mających takie samo ograniczenie, kod AS dla kat. B1 dotyczy, iż cyt.: " (..) w przypadku posiadania prawa jazdy kategorii "B" i braku kategorii "A" w punkcie 12 podkategorii "B1" wpisywana jest uwaga "AS", potwierdzająca występowanie ograniczeń w prowadzeniu pojazdów podkategorii "B1" z czterokołowcem lekkim i motorowerem. Kolegium wskazało w związku z powyższym, że nie jest spornym, iż skarżący nie jest uprawniony do prowadzenia: czterokołowców lekkich i motorowerów. Organ wskazał, że w myśl § 10 ust. 6 pkt. 2 lit. d) i e) rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami prawo jazdy w przypadkach, o których mowa w § 9 wydaje się odpowiednio: 1) w zakresie kategorii objętych pozytywnym wynikiem egzaminu państwowego oraz dodatkowo wydając prawo jazdy w zakresie kategorii: d) B1 - nadaje się uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, e) B - nadaje się uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 i AM. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania: 1) kategorii AM: a) motorowerem, b) czterokołowcem lekkim 5) kategorii B1: a) czterokołowcem b) pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM, 6) kategorii B: a) pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 tony, z wyjątkiem autobusu i motocykla, b) zespołem pojazdów złożonych z pojazdu, o którym mowa w lit. a oraz z przyczepy lekkiej, c) zespołem pojazdów złożonych z pojazdu, o którym mowa w lit. a oraz z przyczepy innej niż lekka, o ile łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu tych pojazdów nie przekracza 4250 kg. z zastrzeżeniem ust. 2, d) pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM. W ocenie Kolegium, organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami zobowiązany jest do wydania prawa jazdy, o ile odpowiada ono kategoriom posiadanym w dotychczasowym prawie jazdy lub kategoriom równoważnym. Przepisy powyższego rozporządzenia nie przewidują jednak kodu ograniczającego pojazdów podkategorii "B1" z czterokołowcem lekkim i motorowerem. SKO wskazało na liczbowe oznaczenia kodów i subkodów, które określają ograniczenia w korzystaniu z uprawnień oraz ich wyjaśnienia zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 702). I stwierdziło, że także przepisy powyższego rozporządzenia nie przewidują kodu ograniczającego prowadzenie pojazdów podkategorii "B1" z czterokołowcem lekkim i motorowerem. Organ uznał, że odmowa dokonania wymiany na wniosek skarżącego zagranicznego na dokument krajowy prawa jazdy wynika właśnie z faktu, że zawiera ono ograniczenie uprawnienia, które, gdy chodzi o uprawnienia w prowadzeniu pojazdów podkategorii "B1" z czterokołowcem lekkim i motorowerem, nie jest znane polskiemu systemowi prawnemu. W tej sytuacji, w opinii organu odwoławczego nie może budzić wątpliwości rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie, a argumenty odwołania są niezasadne. Kolegium stwierdziło, że w błędzie pozostaje skarżący uznając, że skoro jego rosyjskie prawo jazdy wydano zgodnie z konwencją wiedeńską to może on domagać się jego wymiany na polskie z tym samym oznaczeniem AS, bez prawa kierowania czterokołowcem i motorowerem. Nie jest to możliwe, a odmowa dokonania wymiany rosyjskiego prawa jazdy kategorii: B, B1 (zawierającego ograniczenia dla kategorii B1 w postaci kodu AS) na jego polski odpowiednik wynika właśnie z faktu, że polski system prawny, w tym ustawa o kierujących pojazdami, nie przewiduje "odpowiedniej" kategorii prawa jazdy do posiadanego rosyjskiego dokumentu prawa jazdy. Skargę na powyższą decyzję złożył N.G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) uznał, że stan faktyczny w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia jest niesporny i nie budzi wątpliwości. Nie ulega wątpliwości, że skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kat. "B", a gdy chodzi o kat. "B1" z wyłączeniem uprawnień do kierowania czterokołowcem lekkim i motorowerem. Ograniczenie to nie znajduje odzwierciedlenia w polskim prawie. Ustawa o kierujących pojazdami w art. 6 ust. 1 pkt 1 określa, że prawo jazdy kategorii "AM" stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem i czterokołowcem lekkim, a w pkt 5 i 6 przewiduje, że kategoria prawa jazdy "B1" stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania czterokołowcem i pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii "AM", tj. motorowerem i czterokołowcem lekkim. Kategoria prawa jazdy kat. "B" także stwierdza m.in. posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii "AM" czyli motorowerem i czterokołowcem lekkim. A więc osoba posiadająca prawo jazdy kategorii "B" czy "B1" posiada automatycznie uprawnienie do kierowania pojazdami wskazanymi dla kategorii "AM". W związku z tym, problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w takiej sytuacji skarżącemu może być wydane polskie prawo jazdy kategorii "B" i "B1" w zamian za posiadane przez niego rosyjskie prawo jazdy "B" i "B1" z ograniczeniem dotyczącym kategorii "B1" obejmującym uprawnienie do kierowania czterokołowcem lekkim i motorowerem. Skarżący wskazuje, że posiadane przez niego prawo jazdy w istocie odpowiada polskim kategoriom "B" i "B1" i dokument powinien mu zostać wydany, a ograniczenie dotyczące kategorii B1 obejmujące czterokołowce lekkie i motorowery mieści się w zakresie normy art. 13 ust. 5 pkt 4 u.k.p. i powinno zostać odnotowane w stosownej rubryce. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu orzeczenia przypomniano, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o kierujących pojazdami oraz Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1998 r. nr 5 poz. 40 i 44), która została ratyfikowana 1 czerwca 1984 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Dokumenty potwierdzające posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami wymienia art. 4 ust. 1 u.k.p. Z treści powyższego przepisu wynika, że dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest: 1/ wydane w kraju: a) prawo jazdy, b) pozwolenie wojskowe, c) międzynarodowe prawo jazdy ; 2/ wydane za granicą: a) międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, podpisanej w Genewie dnia 19 września 1949 r. (Dz. U. z 1959 r. poz. 321 i 322), b) krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. poz. 40 i 44), c) krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, d) krajowe prawo jazdy określone w umowie międzynarodowej, której stroną jest Rzeczpospolita Polska (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.k.p.); 3/ zagraniczny dokument wojskowy, określony w umowach międzynarodowych, których stroną jest Rzeczypospolita Polska. Gdy chodzi zatem o wymienione w treści powyższego przepisu dokumenty to mimo, iż wystawiane są w różnych państwach, potwierdzają posiadanie na obszarze RP uprawnień do kierowania pojazdami określonej w nich kategorii. Kategorie prawa jazdy określone zostały w art. 6 ust. 1 u.k.p., który stanowi m.in., że prawo jazdy (pkt 1) kategorii AM stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania: a) motorowerem, b) czterokołowcem lekkim; (pkt 5) kategorii B1: a) czterokołowcem, b) pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM; (pkt 6) kategorii B: a) pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusu i motocykla, b) zespołem pojazdów złożonym z pojazdu, o którym mowa w lit. a, oraz z przyczepy lekkiej, c) zespołem pojazdów złożonym z pojazdu, o którym mowa w lit. a, oraz z przyczepy innej niż lekka, o ile łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu tych pojazdów nie przekracza 4250 kg, z zastrzeżeniem ust. 2, d) pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM. Jak stanowi § 10 ust. 6 pkt 1 ppkt d i e, pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r., prawo jazdy w przypadkach, o których mowa w § 9, wydaje się odpowiednio: 1) w zakresie kategorii objętych pozytywnym wynikiem egzaminu państwowego oraz dodatkowo wydając prawo jazdy w zakresie kategorii: (d) B1 – nadaje się uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, (e) B – nadaje się uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 i AM, 2) w zakresie kategorii posiadanych w dotychczasowym prawie jazdy lub w zakresie kategorii równoważnych w posiadanym prawie jazdy oraz kategorii niższych; 3) po zwrocie przez osobę dotychczas posiadanego prawa jazdy; 4) w zakresie kategorii objętych pozytywnym wynikiem egzaminu państwowego oraz kategorii posiadanych w dotychczasowym prawie jazdy i nieobjętych zakresem tego egzaminu, z zastrzeżeniem pkt 1. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 zd. 1 u.k.p. kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy, przy czym art. 4 ust. 2 u.k.p. nie dotyczy jednak międzynarodowego prawa jazdy, co oznacza, że można posiadać jednocześnie ważne prawo jazdy oraz międzynarodowe prawo jazdy. W rozpoznawanej sprawie skarżący legitymuje się dokumentem stwierdzającym jego uprawnienia do kierowania pojazdami, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., tj. krajowym prawem jazdy określonym w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu, wydanym przez właściwy organ Federacji Rosyjskiej. Zarówno Federacja Rosyjska jak i Rzeczypospolita Polska są stronami tej Konwencji. Skarżący posiadający pozwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP wystąpił o wymianę posiadanego rosyjskiego dokumentu prawa jazdy na jego polski odpowiednik. Zgodnie z art. 41 ust. 1 Konwencji, umawiające się Strony uznają: a) każde krajowe prawo jazdy, sporządzone w ich języku narodowym lub w jednym z ich języków narodowych, a jeżeli nie jest sporządzone w takim języku, to, do którego jest dołączony uwierzytelniony przekład; b) każde krajowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 6 do niniejszej konwencji oraz c) każde międzynarodowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 7 do niniejszej konwencji, jako uprawniające na ich terytoriach do kierowania pojazdem, który należy do kategorii wymienionych w prawie jazdy, pod warunkiem że prawo jazdy jest nadal ważne oraz że zostało wydane przez inną Umawiającą się Stronę lub jeden z jej organów terenowych albo przez stowarzyszenie upoważnione do tego przez tę inną Umawiającą się Stronę lub jeden z jej organów terenowych. Postanowień niniejszego ustępu nie stosuje się do praw jazdy osób uczących się kierowania pojazdami. Przy rozpatrywaniu sprawy należy zatem mieć na uwadze, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami realizują założenia Konwencji Wiedeńskiej, m.in. art. 41, z którego wynika wzajemne uznawanie "każdego krajowego prawa jazdy" przez państwa będące stroną Konwencji, stanowiąc wywiązanie się z przyjętych przez Państwo Polskie zobowiązań międzynarodowych. Pojęcie "prawo jazdy", występuje w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, oznacza ono uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Po drugie, używane jest ono na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez jego posiadacza uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii. Prawo jazdy jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Jego treść powinna być jasna i zrozumiała zarówno dla posiadacza prawa jazdy, jak i osoby kontrolującej czy kierujący pojazdem posiada uprawnienie do prowadzenia tego właśnie pojazdu. W sprawie nie budzi wątpliwości jakiej kategorii uprawnienia posiada skarżący i jakie pojazdy ma prawo prowadzić. Skarżący posiada uprawnienia do prowadzenia pojazdów kat. "B" i "B1" ale z wyłączeniem uprawnień do prowadzenia czterokołowca lekkiego i motoroweru, co wynika z uwagi "AS" w złożonym rosyjskim prawie jazdy. W ustawie o kierujących pojazdami do prowadzenia takich pojazdów wymagane są uprawnienia kategorii "AM". Nie ulega też wątpliwości, że z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 b u.k.p. uprawnienia skarżącego stwierdzone w rosyjskim dokumencie, co do zasady, są uznawane na terytorium RP. Szczegółowo kwestię możliwości wymiany prawa jazdy uzyskanego przez skarżącego za granicą – na polskie krajowe prawo jazdy normuje art. 14 ust. 1 u.k.p., który stanowi, że osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b dodatkowym warunkiem uzyskania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. W związku z tym przesłanki do otrzymania przez skarżącego polskiego odpowiednika posiadanego przez niego rosyjskiego prawa jazdy są następujące: - skarżący musi złożyć wniosek o wymianę dokumentu, - posiadane przez skarżącego prawo jazdy wydane za granicą musi być ważne, - skarżący musi uiścić opłaty, tj. opłatę, o której mowa w art. 10 ust. 1 oraz ewidencyjną, - oraz zwrócić zagraniczny dokument organowi wydającemu prawo jazdy. Dokument prawa jazdy wydany przez organ Federacji Rosyjskiej, o którego wymianę wnioskował skarżący został wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., a zatem dodatkowy wymóg wskazany w tym przepisie, złożenia z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienia uwierzytelnionego tłumaczenia dokumentu, skarżącego nie dotyczył. Art. 14 ust. 1 u.k.p. określa uprawnienie strony do otrzymania, po spełnieniu przesłanek wskazanych w tym przepisie, polskiego odpowiednika posiadanego przez nią, w tym wypadku rosyjskiego prawa jazdy. Prawu wnioskodawcy odpowiada więc z drugiej strony obowiązek organu. W żadnym razie zawarte w art. 14 ust. 1 sformułowanie "Osoba /.../ może, na swój wniosek otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii" nie oznacza, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu jest decyzją uznaniową. Przeciwnie, skoro przepis przyznaje stronie prawo, po spełnieniu wskazanych w nim przesłanek, do uzyskania polskiego odpowiednika posiadanego ważnego krajowego prawa jazdy wydanego za granicą, to gdy zostaną one spełnione, organ ma obowiązek wydania decyzji pozytywnej dla strony. Wskazać równocześnie trzeba na treść art. 14 ust. 2 u.k.p., który stanowi, że jeżeli prawo jazdy wydane za granicą zawiera ograniczenie, o którym mowa w art. 13 ust. 5, ograniczenie to uwzględnia się w wydawanym prawie jazdy. Art. 14 ust. 2 u.k.p., nakazuje organowi uwzględnienie w wydawanym prawie jazdy ograniczeń, jeżeli prawo jazdy wydane za granicą ograniczenie takie zawiera. Ustawodawca określił także czego wymagania lub ograniczenia wpisywane do dokumentu prawa jazdy mogą dotyczyć. Zostały one wskazane w art. 13 ust. 5. u.k.p. który stanowi, że wymagania lub ograniczenia mogą dotyczyć 1) stosowania: a) korekty lub ochrony wzroku, b) korekty słuchu, c) protezy lub szyny ortopedycznej; 2) możliwości ograniczonego korzystania z pojazdu; 3) konieczności modyfikacji lub dostosowania pojazdu; 4) ograniczenia uprawnienia do kierowania wskazanymi pojazdami; 5) dodatkowego oznakowania pojazdu; 6) terminu ważności prawa jazdy; 7) ograniczenia uprawnienia do kierowania wyłącznie pojazdem wyposażonym w blokadę alkoholową, o której mowa w art. 2 pkt 84 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten przewiduje zatem w pkt 4 możliwość uwzględnienia ograniczeń w zakresie uprawnień do kierowania wskazanymi pojazdami, co w przypadku skarżącego oznacza, że wydawany mu dokument polskiego prawa jazdy powinien uwzględniać, że nie posiada on uprawnienia do kierowania kategorii "AM" czterokołowcem lekkim i motorowerem. W art. 20 ust. 1 u.k.p. zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia: 1) wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami oraz ich opisu; 2) szczegółowych warunków wydawania i zatrzymywania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami, a także szczegółowych czynności organów i innych jednostek z tym związanych oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego organ powołuje się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, wydanego na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Tymczasem § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że prawo jazdy w przypadkach, o których mowa w § 9 (w tym m.in. w przypadku złożenia wymaganych dokumentów przez osobę ubiegającą się o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą przez państwo – stronę Konwencji o ruchu drogowym) wydaje się odpowiednio w zakresie kategorii posiadanych w dotychczasowym prawie jazdy lub w zakresie kategorii równoważnych w posiadanym prawie jazdy oraz kategorii niższych. Oznacza to, zdaniem SKO, że organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami zobowiązany jest do wydania prawa jazdy w zakresie kategorii posiadanych w dotychczasowym prawie jazdy lub w zakresie kategorii równoważnych, a ponieważ przepisy rozporządzenia nie przewidują kodu ograniczającego prowadzenie pojazdów podkategorii B1 z czterokołowcem lekkim i motorowerem, dlatego wydano decyzję odmowną. W ocenie WSA w Łodzi stanowisko organów nie zasługuje na aprobatę. Podkreślić trzeba, że przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać zapisów ustawy i ograniczać uprawnień strony jakie z ustawy i umowy międzynarodowej dla niej wynikają. Art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Wykonawczy wobec ustawy charakter rozporządzenia powoduje, że nie może ono wprowadzać regulacji, które uniemożliwiają wykonanie jej postanowień. Rozporządzenie ma jedynie odciążyć ustawodawcę od wydawania regulacji szczegółowych i o charakterze technicznym. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 14 ust. 1 u.k.p. i art. 41 Konwencji uprawniające do wymiany rosyjskiego prawa jazdy na polski odpowiednik. Na tle wskazanych powyżej przepisów nie przewidziano możliwości wydania decyzji odmownej, w sytuacji wątpliwości w zakresie postanowień dotyczących ograniczeń przypisanych do określonych kategorii pojazdów. Ponieważ przepis art. 13 ust. 5 u.k.p. pozwala na wydanie prawa jazdy z uwzględnieniem posiadanego ograniczenia i wobec powyższego, skoro rosyjskie prawo jazdy skarżącego zawiera ograniczenie do prowadzenia czterokołowców lekkich i motorowerów – kod AS z pozycji 12, to polski odpowiednik co do zasady powinien to ograniczenie zawierać. Rozważania te prowadzą do wniosku, że przepisy u.k.p. nie stanowią przeszkody do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego. Podstawę odmowy wydania polskiego odpowiednika prawa jazdy stanowią, zdaniem organów, przepisy rozporządzenia, bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. nie przewiduje ograniczenia w postaci kodu "AS" i jak należy rozumieć organ nie widzi możliwości wydania skarżącemu dokumentu z wpisaną tylko kat. B, która, biorąc pod uwagę uregulowania ustawowe i cytowane wyżej zapisy rozporządzenia, obejmuje na obszarze RP uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. B1 i AM. Sąd pierwszej instancji podniósł, że ustawa o kierujących pojazdami nie daje podstaw do tworzenia dodatkowych ograniczeń, przy możliwości wydania polskiego odpowiednika prawa jazdy. Okoliczność, że przepisy powyższego rozporządzenia nie przewidują kodu ograniczającego prowadzenie pojazdów podkategorii "B1" z czterokołowcem lekkim i motorowerem nie może być przeszkodą do wydania skarżącemu polskiego odpowiednika prawa jazdy kategorii B. Trzeba podkreślić, że skoro regulacja podustawowa ma umożliwić realizację ustawy i nie może regulować spraw o istotnym znaczeniu dla realizacji założeń ustawy, to rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać uprawnień organów wynikających z ustawy, a dotyczących przesłanek uzyskania polskiego odpowiednika prawa jazdy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (tak w odniesieniu do rozporządzeń - wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00). Stanowisko przyjęte przez organy prowadzi do sytuacji, że skarżący nie może mieć wydanego polskiego odpowiednika rosyjskiego prawa jazdy w państwie będącym sygnatariuszem Konwencji potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami danej kategorii tylko dlatego, że ustawodawca polski osobie posiadającej uprawnienia do kierowania kategorii B1 automatycznie przyznaje uprawnienia do kierowania kategorii AM motorowerem i czterokołowcem lekkim, a więc w odniesieniu do tej kategorii występuje w tym zakresie brak tożsamości z kategorią B1 obowiązującą w Federacji Rosyjskiej. W ocenie Sądu, skoro polski ustawodawca przewidział, że prawo jazdy kat. B1 stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania czterokołowcem i pojazdami określonymi dla prawa jazdy kat. AM (motorowerem i czterokołowcem lekkim) a przepisy rozporządzenia przewidują, że przy kat. B1 dodatkowo nadaje się uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, to wydanie skarżącemu polskiego odpowiednika rosyjskiego prawa jazdy nawet bez adnotacji o ograniczeniu uprawnień w zakresie prowadzenia czterokołowców lekkich i motorowerów nie będzie stanowić naruszenia porządku prawnego RP. Na pewno zaś fakt, że rozporządzenie wykonawcze z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 702) nie przewiduje odpowiedniego symbolu, aby wpisać w polskim dokumencie prawa jazdy sporne ograniczenie, nie może uzasadniać odmowy uwzględnienia wniosku strony. Tak więc w ocenie WSA w Łodzi, organy naruszyły art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.k.p. oraz art. 41 ust. 1 Konwencji o ruchu drogowym, który przewiduje wzajemne uznawanie "każdego krajowego prawa jazdy". W konsekwencji tego należy przyjąć, że w sytuacji, w której dokumenty prawa jazdy wystawiane są w różnych państwach, mamy do czynienia z tym samym uprawnieniem do kierowania pojazdami. Regulacje dotyczące zasad posługiwania się prawem jazdy uzyskanym w innym państwie, zawarte w art. 14 u.k.p. oraz w art. 41 Konwencji opierają się na zasadzie wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa - sygnatariuszy Konwencji. Jak przyjmuje orzecznictwo sądów administracyjnych, "prawo jazdy "krajowe" nie oznacza tylko wydanego w Polsce i przez polskie organy, ale również - krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie, gdyż są to dokumenty uważane za równorzędne i w tym zakresie przepis art. 4 ust. 2 oraz 12 ust. 1 pkt 4 u.k.p. stanowi realizację założeń art. 41 Konwencji Wiedeńskiej". W dniu 21 czerwca 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego to jest: • art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego; • art. 14 ust. 1 u.k.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo występowania w treści prawa jazdy N.G. ograniczeń kategorii B1 uprawnia to organy administracji do wydania polskiego prawa jazdy kategorii B; • art. 14 ust. 2 u.k.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie występujące w rosyjskim prawo jazdy N.G. w zakresie kategorii B1 może zostać uwzględnione w polskim prawo jazdy, podczas gdy polski system prawny (w tym ustawa o kierujących pojazdami) nie przewiduje "odpowiedniej" kategorii prawa jazdy do posiadanego rosyjskiego dokumentu prawa jazdy. II. naruszenie przepisów postępowania to, jest: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych; • art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej będącej komplikacją różnych poglądów, schematyzm uzasadnienia, brak uwzględnienia poglądów doktryny jak i orzecznictwa sądów odmiennego od wywiedzionej tezy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Pierwszy z zarzutów naruszenia prawa procesowego jest niezasadny. Wskazać bowiem należy, że wojewódzki sąd administracyjny może naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylając na jego podstawie zaskarżoną decyzję, tylko wtedy, gdy jednocześnie stwierdzi, że organ dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego lub prawo materialne prawidłowo zastosował. Skoro jednak sąd ten uznaje, że przyjęta przez organ administracji publicznej wykładnia prawa materialnego była błędna i miało to wpływ na wynik sprawy, przepis ten musi zastosować. W rozpoznawanej sprawie WSA w Łodzi uznał, że skarga z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego zasługuje na uwzględnienie i w tej sytuacji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. postępował zatem prawidłowo. Drugi zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z 153 P.p.s.a. jest również bezzasadny. Podnieść bowiem należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05). Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom w oparciu, o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z treści przede wszystkim art. 14 ust. 1-2 u.k.p. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszący skargę kasacyjną organ, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w istocie dotycząc przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazującej na wyjście wydanego na podstawie art. 20 u.k.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami poza delegację ustawową w taki sposób, że nie wykonuje ona postanowień ustawy, lecz je ogranicza co stanowi naruszenia art. 92 Konstytucji RP statuującego zasady wydawania rozporządzeń. W sprawie nie budzi wątpliwości, że art. 13 ust. 5 pkt 4u.k.p. statuuje, że ograniczenia wpisywane do prawa jazdy mogą dotyczyć uprawnień w zakresie kierowania określonymi pojazdami. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ N.G. w rosyjskim prawie jazdy kategorii B1 z adnotacją AS, a więc bez prawa do kierowania lekkim czterokołowcem i motorowerem. Wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. nie przewiduje w § 9 ograniczenia dla osób posiadających prawo jazdy kategorii B1 dla czterokołowców lekkich i motorowerów. Takie ograniczenie jest, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, sprzeczne z art. 92 Konstytucji, który wprost określa, że rozporządzenie wydawane jest tylko celu wykonania ustawy. W tym miejscu należy przypomnieć, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że gdy rozporządzenie kształtuje sytuację prawną strony inaczej niż ustawa, sąd ma prawo ocenić je jako niezgodne z Konstytucją RP i uchylić decyzję wydaną na podstawie takiego rozporządzenia (por. wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 177/04 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 71/11). Sąd może w konkretnej sprawie pominąć normę prawną aktu podustawowego niezgodnego z Konstytucją RP i wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie Konstytucji RP i ustawy (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 33/02, OSNP 2004/7/111 oraz R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności przez sądy, RPEiS, zeszyt 2, rok 2008, s. 16-17). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uchylił decyzje Prezydenta [...] oraz SKO [...], ponieważ stwierdził, że stanowiące jej podstawę prawną przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, wydano z naruszeniem art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, bowiem zakres rozporządzenia ogranicza w istocie uprawnienia przyznane kierowcom na podstawie art. 13 u.k.p., który to przepis powinien kształtować sytuację prawną kierowcy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw, na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.