I OSK 2067/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 161/18 odrzucające skargę R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 161/18 wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak jest też przepisów szczególnych, które przewidywałyby sądową kontrolę tego typu postanowień na podstawie art. 3 § 3 tej ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na mocy zaskarżonego postanowienia uznało za niedopuszczalny wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] września 2017 roku nr [...] wydanym w oparciu o art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). Sąd stwierdził, że na powołane postanowienie z dnia [...] września 2017 roku nie służył żaden środek zaskarżenia, a zaskarżone postanowienie nie kończyło postępowania ani nie rozstrzygało sprawy co do istoty. Skargę kasacyjną na to postanowienie złożył R. S., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię. W uzasadnieniu wskazano, że zasadniczym przedmiotem skargi wniesionej w dniu 11 stycznia do WSA w Poznaniu było postanowienie SKO w L. z dnia [...] listopada 2017 roku, a nie - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - postanowienie tego organu z dnia [...] września 2017 roku. Ponadto podniesiono, że zasadniczą płaszczyzną wniesionej do WSA w Poznaniu skargi była bezczynność SKO w L. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, który wpłynął do tego organu w dniu 13 października 2017 r. Pismem z dnia 24 kwietnia 2018 roku uzupełniono uzasadnienie skargi kasacyjnej. Podniesiono, że "zasadniczym przedmiotem skargi na postanowienie [...] z dnia [...].11.2017 r. jest bezczynność organu odwoławczego (SKO w L.) polegająca na rozpoznaniu sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być zaskarżonym wyrokiem naruszone. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia przez sąd pierwszej instancji każdej wskazanej normy prawnej. Autor skargi kasacyjnej obowiązany jest więc do wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem (postanowieniem), przy czym w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podać, czy wadliwość jest wynikiem błędnej wykładni, czy też niewłaściwego jego zastosowania, czy ewentualnie skutkiem obydwu tych przyczyn oraz uzasadnić taki zarzut. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania również należy wskazać te przepisy, umotywować zarzut i wykazać, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest bowiem badać sprawę jedynie z punktu widzenia prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej i nie może domyślać się ani dociekać zamiaru jej autora, jak również wnioskować kierunku zaskarżenia, czyli ustalać intencji strony skarżącej – a więc tego, czego strona skarżąca oczekuje od sądu. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym powyżej wymaganiom formalnym. Pomimo sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika i złożenia w ustawowym terminie, nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., albowiem nie wskazano w jej treści podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. ani ich uzasadnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zarzut uchybienia przepisowi prawa musi być postawiony wyraźnie i jednoznacznie. Wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, choć ściśle związany z treścią art. 174 p.p.s.a., nie może być uznany za spełniony, jeżeli autor skargi kasacyjnej ogranicza się do powielenia części lub całości tego przepisu, bez powołania konkretnych przepisów prawa, którym w jego ocenie uchybił Sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu lub innych jednostek redakcyjnych, a także aktu normatywnego, który je zawiera. Przytoczenie przez autora skargi kasacyjnej radcę prawnego F. N. fragmentu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. bez jednoczesnego wskazania przepisów, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, nie pozwala na wyznaczenie granic rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1415/17). Usunięcie powyższej wadliwości nie jest możliwe także poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem nie zawiera ona wskazania jakichkolwiek norm prawa, którym Sąd pierwszej instancji miałby uchybić. Brak wskazania podstaw kasacyjnych obligował Naczelny Sąd Administracyjny do odrzucenia tego środka wniesionego w niniejszej sprawie na podstawie art. 180 p.p.s.a. Na marginesie podkreślić należy, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem wniesionej przez R. S. skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na mocy którego uznano za niedopuszczalny wniosek R. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji - MOPR w L. w przedmiocie niezałatwienia w terminie wniosku z dnia 1 lutego 2017 roku. Treść skargi nie pozostawia w tym względzie wątpliwości. Wskazano w niej zarówno datę zaskarżonego postanowienia, jak i jego numer. Podniesiono zarzuty związane z jego nieprawidłowym w ocenie skarżącego sporządzeniem, zaś na końcu wniesiono o jego uchylenie, ponownie podając datę i numer zaskarżonego postanowienia. Nieuprawnione są w tej sytuacji twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że przedmiotem skargi była bezczynność organu. Jeżeli skarżący uważa, że organ pozostaje w bezczynności przedmiocie rozpoznanie któregoś z jego wniosków, może wnieść do Sądu odrębną skargę na bezczynność organu w tej sprawie. Zarzuty dotyczące bezczynności zawarte w skardze na konkretne postanowienie organu nie mogą odnieść zamierzonego skutku.