I OSK 1415/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt III SAB/Kr 92/16 odrzucającego skargę Z. B. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w T. w przedmiocie nierozpoznania zażalenia postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r. (sygn. akt III SAB/Kr 92/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Z. B. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w T. w przedmiocie nierozpoznania zażalenia skarżącego z dnia 19 sierpnia 2016 r. wniesionego w trybie art. 306 Kodeksu postępowania karnego, na bezczynność Komisariatu Policji Tarnów Centrum w związku z żądaniem podjęcia interwencji na zgłoszenie pisemne z dnia 20 lutego 2015 r. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Skarga przedmiotowa nie dotyczy bezczynności Prokuratora Okręgowego w T. w zakresie aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "P.p.s.a."), a to z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast postępowanie, którego dotyczy skarga na bezczynność toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego, zatem skarga ta nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Uznając zatem, że Sąd nie może w żadnym przypadku i pod żadnym pozorem podejmować jakichkolwiek działań, które naruszałyby obowiązujące prawo, skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Z. B., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego zmianę i nakazanie podjęcia czynności w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nieopłaconego zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego podkreślono, iż sprawa została automatycznie zaszeregowana do trybu postępowania karnego, co powoduje, że nie przysługuje mu żadna skarga w tym trybie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w T. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W art. 177a P.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga taka nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolter Kluwer 2016, teza 4 komentarza do art. 177a). Należy podkreślić, że dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 P.p.s.a. z Konstytucją RP. Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też należy uznać, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane – i ugruntowane – poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo). Z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane braki uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi kasacyjnej, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia. Są to zatem elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 553/05; z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2398/14; z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I GSK 1594-1599/14; z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1422/16). Wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, choć ściśle związany z treścią art. 174 P.p.s.a., który przewiduje, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być przy tym uznany za spełniony, jeśli ogranicza się do powielenia części lub całości tego przepisu, bez przytoczenia podstaw kasacyjnych, które wiążą się z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także aktu normatywnego, który je zawiera. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że w badanej skardze kasacyjnej Z. B. w podstawie kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu, który zdaniem skarżącego został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Brak konkretyzacji zarzutów uniemożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej. Usunięcie powyższej wadliwości nie jest możliwe także poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem nie zawiera ona wskazania jakichkolwiek norm prawa, którym Sąd pierwszej instancji miałby uchybić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane powyżej braki skargi kasacyjnej są na tyle istotne i nienaprawialne w trybie właściwym do usuwania braków formalnych, że uniemożliwiają sądowi działającemu w granicach określonych w art. 183 § 1 P.p.s.a. jej rozpoznanie, co prowadzi do tego, że skarga kasacyjna podlega odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Nadmienić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wykonywanego z urzędu przez pełnomocnika, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258 - 261 p.p.s.a.