I OSK 2087/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 81/19 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 sygn. akt VIII SA/Wa 81/19, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi T.T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w poniżej przytoczonym stanie faktycznym i prawnym. Kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (dalej "Komisja Odwoławcza") z [...] maja 1964 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (PWRN) w K. z dnia [...] października 1963 r., wydanego na podstawie art. 2, 3, 8, 14, 20 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. 1961 r., Nr 16 poz. 94, dalej jako ustawa wywłaszczeniowa). W orzeczeniu tym PWRN orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] o powierzchni 905 m2 położonej przy ul. [...] w R., stanowiącej własność H.L., o przyznaniu odszkodowania w wysokości 30.658 zł oraz o ustanowieniu prawa przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działki [...]. Komisja Odwoławcza zmieniła natomiast decyzję PWRN w ten sposób, że wywłaszczeniu uległa nieruchomość o powierzchni 1079 m2 wykazana jako działki nr [...], [...] i [...] (wobec dodatkowego wywłaszczenia działki nr [...] o powierzchni 174 m²). Jednocześnie uchyliła jako bezprzedmiotowy punkt odnoszący się do ustalenia prawa przechodu i przejazdu, a odnośnie odszkodowania odroczyła wydanie decyzji. T.T. (dalej jako "skarżący") i A.T. (spadkobiercy wywłaszczonego), w dniu [...] grudnia 2010 r., złożyli wniosek o stwierdzenie wydania powyżej przywołanych decyzji PWRN i Komisji Odwoławczej z naruszeniem prawa, zarzucając wykorzystanie wywłaszczonej działki niezgodnie z celem wywłaszczenia, a przez to rażące naruszenie art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Zarzucono także brak wskazania w zaskarżonej decyzji konkretnego narodowego planu gospodarczego, który miałby stanowić podstawę wywłaszczenia. Nadto, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy rażąco naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozszerzając zakres przedmiotowy wywłaszczenia w stosunku do organu I instancji, na skutek objęcia wywłaszczeniem dodatkowo działki nr [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Decyzją z [...] listopada 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych decyzji. Wskazał, że wywłaszczenia dokonano dla realizacji narodowych planów gospodarczych pod budowę bloku mieszkalnego 5-kondygnacyjnego wolnostojącego według projektu typowego nr [...]. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel potwierdza decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] listopada 1961 r., wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R., na podstawie ustawy z dnia 31 listopada 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47). Według zawartego w niej art. 31, podstawą do podejmowania decyzji w sprawach ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. W dacie dokonywania wywłaszczenia obowiązywał dekret z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Wobec ujęcia inwestycji w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] uznać należało, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Minister przedstawił przebieg rokowań pomiędzy właścicielem wywłaszczanej nieruchomości a wnioskodawcą – Zakładami Energetycznymi Okręgu Wschodniego w R. - zakończonych odmową zawarcia ugody. Przedstawił także przebieg postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przed PWRN w K. Urząd Spraw Wewnętrznych. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego poszerzenia przedmiotu wywłaszczenia na etapie postępowania odwoławczego, Minister wskazał, że ze względu na treść art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej Komisja Odwoławcza związana była ww. wnioskiem właściciela wywłaszczonej nieruchomości, postanowieniami decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz treścią wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] kwietnia 1963 r. Nie mogła zatem zmodyfikować terytorialnego zakresu wywłaszczenia w inny sposób niż przez objęcie wywłaszczeniem dodatkowego obszaru stanowiącego działkę nr [...] - zgodnie z żądaniem właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Zauważono także, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 K.p.a. bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania decyzji. Natomiast kwestia niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia jest zagadnieniem odrębnym i mogła być badana w postępowaniu w trybie art. 34 ustawy, a także późniejszych przepisów regulujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskutek odwołania skarżącego sprawa została ponownie rozpatrzona, a Minister Inwestycji i Rozwoju w decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji, podzielił w całości stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Dodatkowo wskazał na zasadność zastosowania przez Komisję Odwoławczą art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym celem wywłaszczenia całości nieruchomości w tym trybie jest objęcie nim także tej część nieruchomości, która nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na dotychczasowe cele oraz by to właściciel wywłaszczanej nieruchomości zwrócił się z takim żądaniem. Od momentu zgłoszenia wniosku Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych była związana wnioskiem H.L. o objęcie wywłaszczeniem działki nr [...], gdyż w pierwotnym zakresie wywłaszczenia działka ta nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela z uwagi na brak dojazdu. Na etapie postępowania odwoławczego Komisja prawidłowo zastosowała więc art. 5 ust. 3 ustawy. Jednocześnie Komisja nie mogła zmodyfikować zakresu powierzchni wywłaszczenia w inny sposób, jak tylko przez zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy, czyli przez objęcie wywłaszczeniem dodatkowego obszaru (działki nr [...]) zawnioskowanego przez właściciela nieruchomości. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Warszawie podniesiono zarzuty tożsame co w odwołaniu od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zarzucono bowiem brak zatwierdzonego planu gospodarczego, zatem brak przesłanki niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Skarżący stwierdził, że istnienia planu gospodarczego nie można wyprowadzać w drodze domniemania z decyzji o lokalizacji inwestycji. Jego zdaniem, istnienie decyzji o lokalizacji inwestycji nie dowodzi, że inwestycja była ujęta w narodowym planie gospodarczym. Zauważył, że w aktach sprawy wywłaszczeniowej brak jest mapy stanowiącej załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji, na której byłby zarys projektowanego budynku. Pozbawiło to wywłaszczanego możliwości kwestionowania niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i tym samym uniemożliwiło obronę prawa własności działek nr [...] i [...]. Zauważył, że ostatecznie na wywłaszczonym dużym terenie o pow. 1.079 m2 inwestor wybudował tylko podziemny bunkier na opał o pow. 50 m2. Skarżący zaprzeczył twierdzeniu organu odwoławczego, by żądanie jego zmierzało do objęcia decyzją całej należącej do niego nieruchomości. Wskazał, że wbrew twierdzeniom organu nie objęto wywłaszczeniem całej jego nieruchomości i pozostawiono mu działki nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t.j. Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Sąd I instancji, na wstępie swoich rozważań, dokonał generalnej charakterystyki postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podkreślił, że postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Podkreślił, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, a ich wystąpienie musi być oczywiste. Analizując art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (ustawa wywłaszczeniowa) stanowiącej akt prawny, na podstawie którego wydano kontrolowane w trybie nadzoru decyzje, Sąd wyjaśnił, że dla oceny dopuszczalności wywłaszczenia wystarczające było zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie. Zatem wywłaszczana nieruchomość musiała być niezbędna na cele użyteczności publicznej, względnie na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Sąd zwrócił uwagę na treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania odwoławczego, z którego wynikało, że wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych. Potwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest zatwierdzonego narodowego planu gospodarczego oraz planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że organom nadzoru nie udało się także odnaleźć tego dokumentu w archiwach państwowych. Uznał jednak, że w czasie kiedy dokonywano wywłaszczenia przedmiotowych działek, każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycje - w świetle dekretu z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373) - mogły być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, co potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych kserokopia decyzji o lokalizacji szczegółowej o zmianie sposobu wykorzystania terenu Nr [...] wydana przez Prezydium Rady Narodowej w R. [...] listopada 1961 r. Zgodnie z przywołanym w jej podstawie prawnej art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47), organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja mogła być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Sąd przyjął, że spornego wywłaszczenia dokonano w celu realizacji uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z [...] lutego 1961 r. o pięcioletnim planie rozwoju gospodarki narodowej na lata 1961 – 1965 r., w której rozdziale XIII zatytułowanym "Gospodarka mieszkaniowa i komunalna", w punkcie 1 wskazywano, że w budownictwie mieszkaniowym typu miejscowego zakłada się oddanie do użytku w latach 1961 – 1965 1800 izb tj. około 30.770 tys. m2 powierzchni użytkowej. Wywłaszczenia dokonano bowiem w celu budowy budynku mieszkalnego wielokondygnacyjnego, który miał być budynkiem zakładowym, występującego z wnioskiem o wywłaszczenie Zakładu Energetycznego Okręgu Wschodniego Przedsiębiorstwo Państwowe w R. Zatem, w opinii Sądu, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynikało, że spełniono była przesłanka niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W odpowiedzi na zarzut dokonania wywłaszczenia bez spełnienia się przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej Sąd wskazał, że niezachowanie się dokumentu planu gospodarczego sprzed niespełna 60 lat, nie oznacza automatycznie, że dokument taki w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1964 r. nie istniał. W konsekwencji nie oznacza, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Za słuszne przyjął w takiej sytuacji kompleksową ocenę materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Sąd wymienił, że w aktach archiwalnych (nadesłanych do Sądu [...] marca 2019 r.) zachował się plan sytuacyjny nieruchomości przy ulicy [...] w R., który stanowił załącznik do zaświadczenia lokalizacyjnego Nr [...] z [...] listopada 1961 r. W aktach znajduje się także plan sytuacyjny nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] przewidzianej dla Zakładów Energetycznych Okręgu Wschodniego w R. sporządzony w roku 1959 przez uprawnionego geodetę. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że ten właśnie dokument został dołączony do wniosku wywłaszczeniowego. Odnaleziono także mapę – projekt zagospodarowania nieruchomości ZEOW przy ul. [...] Nr [...] w R., na której zaznaczono usytuowanie m.in. budynków projektowanych czy budynków istniejących. W opinii Sądu, zgormadzony materiał nie pozwalał zaakceptować twierdzenia skarżącego o braku zatwierdzonego planu gospodarczego, a w konsekwencji braku przesłanki niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, a skarżący nie zdołał wykazać, by dowody pośrednie były niewiarygodne. Powołując się na stanowisko orzecznictwa Sąd wskazał nadto, że fakt wydania decyzji lokalizacyjnej, obejmującej przedmiotową nieruchomość, jest równoznaczny z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności na cel wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutu orzekania przez organ odwoławczy w przedmiocie nieobjętym decyzją organu I instancji, Sąd wskazał, że wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z uwzględnieniem wniosku właściciela, zgłoszonym w odwołaniu od orzeczenia PWRN w K. We wniosku tym potwierdzono niezbędność wywłaszczenia działki nr [...] odciętej od domu wywłaszczonymi działkami w sposób uniemożliwiający jej racjonalne pielęgnowanie. Prowadzeniu racjonalnej gospodarki na tej działce stał nadto na przeszkodzie brak studni, a zagwarantowanie prawa przechodu przez grunty państwowe od ul. [...] nie rozwiązywało sytuacji, gdyż zmuszało właściciela do obchodzenia szeregu posesji celem dostania się na nią z domu położonego na działce nr [...]. Sąd zauważył, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości swoje żądanie przedstawił dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co wiązało organ. Powołując się na stanowisko orzecznictwa Sąd stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. W przypadku rozstrzygania o wywłaszczeniu części nieruchomości, pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Dodatkowo, podkreślając, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa, Sąd wskazał, że wydano ją po przeprowadzeniu nieskutecznych rokowań, na wniosek odpowiadający wymaganiom formalnym i po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, w której brał też udział właściciel wywłaszczonej nieruchomości. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez skarżącego, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości i w takim też zakresie wniesiono o jego uchylenie i wydanie wyroku reformatoryjnego, a zatem uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji bezpośrednio ją poprzedzającej i przekazanie sprawy ministrowi do ponownego rozpoznania, W ramach naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał: 1). art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że badana w postępowaniu nadzorczym, zakończonym zaskarżoną decyzją, decyzja II instancji z 1964 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nie narusza rażąco: a) art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wywłaszczenie nieruchomości na cele związane z realizacją zatwierdzonego narodowego planu gospodarczego, mimo nieistnienia takiego planu, który obejmowałby inwestycję realizowaną na terenie nieruchomości; b) art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie i objęcie badaną decyzją większej części nieruchomości niż decyzja I instancji, mimo braku takiego żądania właściciela; c) art. 110 § 1 K.p.a. w brzmieniu z 1964 r. (zasada dwuinstancyjności) - przez jego pominięcie i objęcie decyzją wywłaszczeniową II instancji kolejnej działki; Jako zarzut procesowy, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 76a § 1 i 2 K.p.a. przez ustalenie istnienia decyzji lokalizacyjnej o określonej treści na podstawie tylko jej kserokopii. Uzasadniając przedstawione zarzuty, skarżący kasacyjnie podzielił stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, że niezachowanie się w aktach sprawy narodowego planu gospodarczego sprzed 60 lat nie oznacza, że dokument taki nie istniał i konieczna jest kompleksowa ocena materiału dowodowego. Jednak jego zdaniem ani w spornych decyzjach, ani też w pozostałych, zgromadzonych w sprawie dokumentach, brak jakiejkolwiek wzmianki o istnieniu takiego planu obejmującego przedmiotową nieruchomość, a tym bardziej o dacie takiego planu, o jego numerze, o organie, który miałby go zatwierdzić. Zakwestionował nadto obciążenie go przez Sąd obowiązkiem dowodzenie innymi dokumentami nieistnienia bliżej nieokreślonego narodowego planu gospodarczego, wydanego przez nieznany organ, w nieznanej dacie i o nieznanym numerze. Stwierdził, że z reguły niemożliwe jest bezpośrednie dowodzenie ogólnych faktów negatywnych. Jego zdaniem, do obowiązków organu wywłaszczeniowego - a nie strony - należało wykazanie istnienia określonego narodowego planu gospodarczego, a w tym jego daty, numeru i organu, który go zatwierdził. Przeciwną praktykę, pozwalającą organowi na ogólnikowe domniemanie istnienia w przeszłości bliżej nieokreślonego narodowego planu gospodarczego, który obejmowałby wywłaszczoną nieruchomość, uznał za "asymetryczną", naruszającą zasadę bezstronności. Skarżący kasacyjnie zaprzeczył, by wskazana przez Sąd I instancji uchwała Sejmu z dnia 17 lutego 1961 r. o 5 - letnim planie rozwoju gospodarki narodowej, w którym, jak ustalił Sąd, założono oddanie do użytku 1.800 izb (w całej Polsce) mogła zastępować narodowy plan gospodarczy, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż uchwała ta nie precyzowała lokalizacji takich inwestycji. Podsumowując wskazano, że w braku narodowego planu gospodarczego należało stwierdzić wydanie decyzji wywłaszczającej z naruszeniem prawa, gdyż decyzja lokalizacyjna nie mogła być uznana za równoznaczną z wykazaniem niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wywłaszczenie nie nastąpiło w takim razie na cele związane z realizacją zatwierdzonych narodowych planów gospodarczych, a istnienie takiego planu było jedyną przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej skarżący kasacyjnie stwierdził, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości nigdy nie zgłosił żądania, o jakim mowa w tym przepisie. W odwołaniu z dnia listopada 1963 r. wniósł natomiast, aby wywłaszczono "zamiast" działek nr [...] i [...], działki nr [...] i [...], gdyż pozostawiony mu budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr 1/1, odcięty został od drugiej pozostawionej mu działki nr [...], co uniemożliwiało mu jej dalsze racjonalne zagospodarowanie ogrodnicze. Okoliczność tę prawidłowo ustalił organ nadzoru, a mimo to decyzja odwoławcza objęła także działkę nr [...], ale nie "zamiast" działki nr [...], co stanowi o rażącym naruszeniu ww. art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy uznając, że wniosek skarżącego o zamianę wywłaszczonych działek zasługuje na uwzględnienie, powinien uchylić wydaną przez organ I instancji decyzję w celu ponownego rozpatrzenia sprawy. Orzekając natomiast w szerszym zakresie niż zakres, w którym sprawę rozpatrzył organ I instancji, naruszył zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę możliwości odwołania się od decyzji o wywłaszczeniu. Uzasadniając zarzut przeprowadzenia dowodu z niepoświadczonej za zgodność kserokopii decyzji lokalizacyjnej, skarżący kasacyjnie wskazał, że dokument ten nie jest dokumentem urzędowym. Może jedynie uprawdopodabniać istnienie oryginalnego dokumentu urzędowego o tej samej treści, lecz nie jest dowodem na jego istnienie. Natomiast Sąd błędnie uznał, że kserokopia decyzji lokalizacyjnej dowodzi zgodności z prawem badanej decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym zaaprobował wadliwie ustalony stan faktycznego, co mogło wpłynąć na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpią, Sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza dla Naczelnego Sądu Administracyjnego brak uprawnienia do samodzielnego dokonywania konkretyzacji jej zarzutów i wychodzenia poza ramy nią wyznaczone. Dla wnoszącego tę skargę oznacza natomiast obowiązek prawidłowego określenia jej podstaw, konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego ponadto wykazania, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd odwoławczy, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie, korzystając z podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przedstawił zarzut naruszenia prawa materialnego, określając to uchybienie popełnione przez Sąd I instancji jako niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust 1 i art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego polega na błędzie subsumcji, czyli nieprawidłowym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada, bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być zatem dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego sprawy i to nie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy, lecz stanu faktycznego przyjętego do orzekania przez sąd pierwszej instancji. Jeśli skarżący kasacyjnie podważa okoliczności faktyczne sprawy, zasadniczo zarzut błędu w subsumcji jest w takiej sytuacji zarzutem przedwczesnym, gdyż stan faktyczny może zostać zakwestionowany wyłącznie za pomocą właściwie skonstruowanego zarzutu procesowego. W przeciwnym bowiem wypadku dochodziłoby do niedopuszczalnej próby zwalczenia ustaleń faktycznych, zaaprobowanych przez sąd pierwszej instancji, za pośrednictwem zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, ocena zasadności zarzutu niewłaściwie zastosowanego prawa na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy nie jest możliwa (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12 czy szereg innych publ. CBOSA). Jak wynika z treści petitum skargi kasacyjnej, a także jej uzasadnienia, niewłaściwe zastosowanie wskazanych tam przepisów nastąpić miało w stanie faktycznym zasadniczo różniącym się od ustalonego w sprawie. Skarżący kasacyjnie przyjął jako pewne, w przeciwieństwie do Sądu I instancji, brak istnienia narodowego planu gospodarczego, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości. Przyjął także, wbrew ustaleniom faktycznym sprawy, że objęcie decyzją kontrolowaną w trybie nadzoru większej części nieruchomości niż decyzja I instancji, nastąpiło mimo braku takiego żądania ze strony jej właściciela. Nie postawił przy tym zarzutów procesowych, które mogłyby pozwolić ewentualnie na skuteczne zakwestionowanie zaaprobowanych w zaskarżonym wyroku ustaleń faktycznych Nieprzyporządkowanie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów do właściwej podstawy kasacyjnej stanowi istotną wadę, uniemożliwiającą przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w wyznaczonym skargą kasacyjną obszarze (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1723/2018, publ. CBOSA). Wynika to z treści przywołanego wcześniej art. 183 § 1 P.p.s.a., który odmawia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uprawnienia do samodzielnego nadawania kierunku i zakresu zaskarżenia. Sąd ten nie jest także uprawniony do konkretyzowania, uściślania zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawiania jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, publ. CBOSA). Dokonując zatem oceny zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej prowadzącego do rażącego naruszenia prawa, w niewzruszonym w skardze kasacyjnej, a tym samym niezakwestionowanym stanie faktycznym, należy uznać oba te zarzuty za nietrafne. W pierwszej kolejności odnosząc się do uchybienia art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni trafne stanowisko Sąd I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Zasada, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, mogą uzasadniać jedynie kwalifikowane przypadki naruszeń, ma szczególne znaczenie w sytuacjach, kiedy od wydania decyzji upłynął okres kilku dziesięcioleci. Wymagana jest wtedy duża ostrożność w ocenie zachowania standardów procesowych. Zasada ta ma w pełni odniesienie do oceny kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie decyzji. Przede wszystkim nie jest słuszne założenie, że stan materiałów archiwalnych sprzed tak długiego okresu czasu, musi dostarczyć kompletnych informacji o przebiegu postępowania. Nie można także przyjmować, że nieodnalezienie określonych dokumentów świadczy o wadach postępowania. Warunkiem łączenia rażącego naruszenia prawa z brakami w materiale dowodowym mogłoby być uprzednie wykazanie, że nastąpiło to wskutek naruszenia przez organ ciążącego na nim prawnego obowiązku przechowania tych materiałów lub przekazania do stosownego archiwum (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2745/17 publ. CBOSA). Nie budzi zatem wątpliwości zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, zgodnie z którym braki w zachowanych aktach kontrolowanej sprawy nie są wystarczającym powodem do przyjęcia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa po upływie ponad 55 lat od jej wydania. Braki te polegały na niezałączeniu do materiału dowodowego dokumentu zatwierdzonego planu gospodarczego określającego zadania, dla których wykonania miałaby być niezbędna wywłaszczona nieruchomości, należąca do spadkodawcy skarżącego kasacyjnie. W przypadku niednalezienia dokumentu planu gospodarczego, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za całkowicie dopuszczalne wnioskowanie o zgodności celu wywłaszczenia z treści pozostałej, zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Nie można zgodzić się bowiem z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, zawartym w uzasadnieniu jego skargi, że "asymetryczna praktyka" ustalania stanu faktycznego przez organy nadzoru w drodze dowolnych domniemań na niekorzyść byłych właścicieli, narusza zasadę bezstronności. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania i stanowi sposób dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest bezpośrednich środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 515, uw. 15 do rozdziału 4 “Dowody"). Mimo że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08; z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2267/11, publ. CBOSA). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu. Sąd I instancji, wobec braku w aktach sprawy dokumentu planu gospodarczego dokonał analizy treści pięcioletniego planu rozwoju gospodarki narodowej na lata 1961-1965 publikowanego w Dz. U. Nr 11 poz. 58 z 1961 r. Z treści tej wywnioskował, że podstawowymi zadaniami planu wyznaczonymi na lata 1961-1965 jest zwiększenie rozmiarów budownictwa mieszkaniowego, co znajduje potwierdzenie w pkt II.6. d jak też pkt VII 1, 7, 8 pięcioletniego planu gospodarczego. Wniosek o zgodności celu wywłaszczenia z realizacją zadania wynikającego z planu gospodarczego przewidującego realizację budownictwa a także z szeregu innych archiwalnych dokumentów (min. decyzji o lokalizacji szczegółowej o zmianie sposobu wykorzystania terenu Nr [...] wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w R. [...] listopada 1961 r., załącznika do zaświadczenia lokalizacyjnego Nr [...] z [...] listopada 1961 r., planu sytuacyjnego nieruchomości sporządzonego w roku 1959, z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, mapy – projekt zagospodarowania nieruchomości ZEOW przy ul. [...] Nr [...] w R., na której zaznaczono usytuowanie m.in. budynków projektowanych czy budynków istniejących), nie został wyprowadzony jako "dowolne domniemanie", lecz jest wynikiem prawidłowego procesu dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Z przedstawionych przyczyn nie można zarzucić Sądowi I instancji niezasadnego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Sąd I instancji przyjął, że wywłaszczenie spornej nieruchomości było dopuszczalne, gdyż nastąpiło w celu budowy budynku mieszkalnego wielokondygnacyjnego, który miał być budynkiem zakładowym. Wskazany cel nie został w żadnej mierze podważony przez skarżącego kasacyjnie. Tak określony cel wywłaszczenia odpowiadał w pełni zadaniom wymienionym w pięcioletnim planie gospodarczym na lata 1961-1965. Chociaż dokument ten nie został wskazany w archiwalnej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnej zasadnej argumentacji, która wykluczałaby założenie, że właśnie plan pięcioletni na lata 1961-1965 jest tym planem, który dla wykonania wymienionych w nim zadań wymagał wywłaszczenia spornej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni zaprezentowany w zaskarżonym wyroku ugruntowany już pogląd judykatury, zgodnie z którym braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej, nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić wprost podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z 3 września 2010 r., I OSK 1534/09, z 13 września 2010 r., I OSK 1427/09, z 9 stycznia 2014 r., I OSK 1489/12, z 8 czerwca 2016 r., I OSK 962/14, z 29 września 2017 r., I OSK 2942/15, z 11 lipca 2018 r. I OSK 3379/18 – CBOSA). Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie i objęcie badaną decyzją większej części nieruchomości niż decyzja I instancji, mimo braku takiego żądania właściciela, Naczelny Sad Administracyjny przypomina, że również w tym wypadku skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustaleń faktycznych sprawy zaaprobowanych przez Sąd I instancji. Zatem ocena zasadności tego zarzutu mogła być dokonana również wyłącznie z uwzględnieniem stanu faktycznego przyjętego do orzekania, a nie stanu faktycznego sugerowanego przez skarżącego kasacyjnie. Jak stanowi art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Sąd I instancji wskazał, że niezbędność wywłaszczenia kwestionowanej obecnie przez skarżącego kasacyjnie pozostałej części wywłaszczanej nieruchomości (działka [...]) potwierdził sam dotychczasowy właściciel nieruchomości. Takie stwierdzenie Sądu I instancji znajduje w pełni potwierdzenie w treści odwołania od decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji. Wskazano tam, że działka nr [...] została odcięta od domu mieszkalnego wywłaszczonymi działkami, co uniemożliwia jej racjonalne pielęgnowanie, a nadto nie posiada studni. Sam właściciel działki negatywnie ocenił zagwarantowane mu prawo przechodu przez grunty państwowe do pozostawionej mu zabudowanej działki nr [...]. W takiej sytuacji obie przesłanki wymagane do zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej zostały spełnione. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że po wydaniu decyzji o objęciu wywłaszczeniem również działki [...], jej właściciel nie uruchomił żadnych środków mających na celu zmianę tego stanu. Dopiero po ponad pięćdziesięciu latach, jego spadkobierca, interpretując wolę swego spadkodawcy, doszukuje się w działaniu organu odwoławczego rażącego naruszenia prawa. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa, do czego zmierza skarżący kasacyjnie, powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych, po upływie określonego czasu, leży bowiem w interesie porządku publicznego. Pewność obrotu oraz ochrona interesów innych osób niż wnioskodawca (m. in. tych podmiotów, które nabyły określone prawa na podstawie lub w związku z kwestionowaną decyzją ostateczną) wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne a tym samym, aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym, zgodnie z którym w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 - CBOSA). Skarżący kasacyjnie nie wykazał w sposób niezbity, że objęcie wywłaszczeniem działki 2/2, która nie nadawała się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nie satysfakcjonowało właściciela w ostatecznym rozrachunku. W tej sytuacji pozbawiony podstaw jest zarzut rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu ze względu na objęcie kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją większej części nieruchomości niż decyzja I instancji. Nie wykazano bowiem braku takiego żądania właściciela. Kolejny zarzut przedstawiony w ramach art. 174 pkt 1 P.p.s.a. to zarzut dotyczący uchybienia zasadzie dwuinstancyjności, a zatem uchybienia prawu procesowemu a nie materialnemu. Jak wcześniej zostało już podkreślone, wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest przyporządkowanie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów do właściwej podstawy kasacyjnej. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczając zakres przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli. Przypisywane Sądowi I instancji uchybienie art. 110 § 1 K.p.a. w brzmieniu z 1964 r. (zasada dwuinstancyjności) jest nie tylko błędnie zakwalifikowane jako uchybienie prawu materialnemu, ale także nie znajduje uzasadnienia merytorycznego. Zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z omówionym wcześniej zarzutem naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej przedstawianym przy założeniu braku żądania właściciela objęcia wywłaszczeniem dodatkowej działki. Jednakże w sytuacji, gdy z ustalonego i niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że na etapie postępowania odwoławczego właściciel nieruchomości wystąpił z żądaniem objęcia wywłaszczeniem działki nr [...], nie można mówić o orzekaniu przez organ odwoławczy w szerszym zakresie niż zakres, w którym sprawę rozpatrzył organ I instancji. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania i była rozpatrzona zgodnie z wolą strony. Przechodząc do oceny ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazanego w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przypomnieć trzeba, że dla uznania za usprawiedliwiony zarzut procesowy konieczne jest dodatkowe uprawdopodobnienie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a więc wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, tym bardziej w przypadku zarzutu procesowego, stawianego jako przyczyna rażącego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17, czy z 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17, CBOSA.). Skarżący kasacyjnie, stawiając zarzut naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 76a § 1 i 2 K.p.a. poza stwierdzeniem, że Sąd I instancji "zaaprobował wadliwie ustalony stan faktyczny, co mogło wpłynąć na wynik sprawy", nie podjął próby uprawdopodobnienia, że dostrzeżone przez niego uchybienie mogło mieć wpływ na wydane orzeczenie. Dokumentacja zgormadzona w sprawie niezbicie potwierdza istnienie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] listopada 1961 r. Wymieniana jest ona w treści wniosku z dnia [...] maja 1962 r. o sprzedaż działki skierowanego do właściciela nieruchomości - spadkodawcy skarżącego kasacyjnie, we wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] kwietnia 1963 r. i załącznikach tego wniosku. Decyzję tę wskazuje się w protokole rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej z udziałem spadkodawcy skarżącego kasacyjnie i podpisanego przez niego osobiście a również w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r. Także autor skargi kasacyjnej nie poddaje w wątpliwość istnienia decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] listopada 1961 r., jak wynika to z argumentów zamieszczonych w uzasadnieniu jego skargi. Uznaje jedynie, że jej kserokopia nie jest dokumentem urzędowym i może jedynie uprawdopodabniać istnienie oryginalnego dokumentu urzędowego o tej samej treści. Stwierdzenie uchybienia przepisom postępowania nie oznacza samo przez się, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, ale o wpływ "istotny". Celem tego przepisu jest wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po ponownym rozpoznaniu sprawy byłoby on tożsamy. Wobec braku wykazania przez skarżącego kasacyjnie, że skorzystanie z kserokopii decyzji o lokalizacji szczegółowej, której istnienie w obrocie prawnym nie było kwestionowane, miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, zarzut ten uchyla się spod oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na mocy art. 184 P.p.s.a. rozpoznając skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się bowiem rozprawy, a organ, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.