II OSK 2267/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 295/11 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą rentę planistyczną oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 295/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] stycznia 2011 r. (Nr [...]) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą rentę planistyczną. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan sprawy: Burmistrz Miasta Bielawa, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (nr [...]), ustalił J. S. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trybunał Konstytucyjny w dniu 9 lutego 2010 r. wydał wyrok (sygn. akt P 58/08, Dz. U. z 2010 r. Nr 24, poz. 124, OTK ZU z 2010 r., Nr 2A, poz. 9.), w którym orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: u.p.z.p.) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p., jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw w dniu 15 lutego 2010 r. W dniu 4 listopada 2010 r. J. S. zwrócił się do Burmistrza Miasta Bielawa ze skargą o wznowienie postępowania oraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu żądania wznowienia postępowania J. S. wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. Odnosząc się zaś do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi, J. S. stwierdził, że w sposób niezawiniony uchybił terminowi, o którym mowa w art. 145a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.). Podniósł, że od stycznia 2010 r. opiekuje się swoją ciężko chorą matką, na dowód czego przedstawił karty jej leczenia szpitalnego: ze Szpitala Powiatowego w D. (z dnia 2 czerwca 2009 r.), z Kliniki Neurologii [...] (z dnia 16 listopada 2006 r.), z Katedry i Kliniki Okulistyki Akademii Medycznej we W. (z okresu od dnia 29 lutego 1996 r. do dnia 15 marca 1996 r.). J. S. podniósł, że opiekuje się matką, jednocześnie samemu cierpiąc na liczne choroby: dyskopatię, zapalenie korzonków nerwowych, astmę oskrzelową, nadciśnienie tętnicze, otyłość. Do wniosku o wznowienie postępowania dołączył: kartę informacyjną z Oddziału Internistyczno-Kardiologicznego [...] we W. (z dnia 28 lipca 1981 r.), zaświadczenie o stanie zdrowia (z dnia 19 czerwca 1980 r.), zaświadczenia lekarskie (z dni: 12 sierpnia 1981 r.,12 stycznia 1984 r.,15 kwietnia 1988 r.), wyniki badania konsultacyjnego (z dnia 2 lutego 1999 r.), kartę badań testowych (z dnia 1975 r.). Jak podkreślił J. S., pogorszenie stanu jego zdrowia oraz konieczność opieki nad chorą matką spowodowały, że odciął się od świata zewnętrznego. Co więcej, nie posiadał dostępu do Internetu ani nie czytał prasy specjalistycznej – a więc nie był w stanie dowiedzieć się o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. Poziom jego wykształcenia w decydujący sposób wpłynął na fakt, że J. S. nie byłby w zrozumieć wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. O orzeczeniu tym dowiedział się dopiero w dniu 29 października 2010 r. W dniu [...] grudnia 2010 r. Burmistrz Miasta Bielawa wydał postanowienie (nr [...]), w którym odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, ustalającą rentę planistyczną. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że J. S. wiedział o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., ponieważ informacja o nim znajdowała się w czterech decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2010 r., doręczonych J. S. w dniu 7 września 2010 r. Zdaniem organu, J. S. uchybił terminowi do złożenia wniosku, ponieważ dokonał tej czynności po ponad 2 miesiącach od otrzymania decyzji SKO w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2010 r. Co więcej, w ocenie organu, nie doszło do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy J. S. Nie znajdował się on nagle i bez własnej winy w niemożliwych do usunięcia okolicznościach, uniemożliwiających zapoznanie się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak i złożenie skargi o wznowienie postępowania. Ponadto, organ stwierdził, że brak dostępu do Internetu i specjalistycznej prasy nie usprawiedliwia braku wiedzy o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., ponieważ informacja o tym orzeczeniu znajdowała się również w innych środkach masowego przekazu. Co więcej, niedopuszczalne jest uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu faktem nieznajomości prawa. Od postanowienia Burmistrza Miasta Bielawy z dnia 3 grudnia 2010 r. J. S. złożył odwołanie. W dniu [...] stycznia 2011 r, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wydało postanowienie (nr [...]), w którym utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że J. S. nie uprawdopodobnił istnienia obiektywnych przesłanek do przywrócenia terminu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, brak dostępu do Internetu i prasy specjalistycznej nie usprawiedliwia nieznajomości przez J. S. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., tym bardziej, że w innych sprawach (zakończonych w szczególności decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]) J. S. korzystał z pomocy pełnomocnika. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu dowody na okoliczność, że w 2010 r. J.S., zmagając się ze swoimi schorzeniami, dodatkowo jeszcze poświęcił się opiece nad chorą matką są niewystarczające do uznania, że uchybienie terminu było przez niego niezawinione. J. S. nie przedstawił dokumentów z 2010 r., dotyczących swojego stanu zdrowia ani stanu zdrowia matki. Dokumenty, na których oparł się organ II instancji, nie wskazują, że J. S. lub jego matka byli obłożnie chorzy, w takim okresie, że uniemożliwiłoby to zapoznanie się przez J. S. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. Co więcej, załączona do wniosku o przywrócenie terminu dokumentacja pochodzi częściowo nawet sprzed 30 lat i nie wynika z niej, że choroba J. S. trwała przez czas do złożenia wniosku. J. S. wniósł na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucił w niej naruszenie art. 7 w związku z art. 8 K.p.a., a także art. 9, art. 58 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zdaniem J. S. (dalej także: skarżącego), organ administracji publicznej dokonał błędnej wykładni art. 58 § 1 K.p.a., przyjmując, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania nastąpiło bez jego winy. Z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego wynika, że skarżący był obiektywnie niezdolny do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Nie mógł zmienić tego stanu rzeczy ze względu na liczne choroby swoje i swojej matki, a więc tym samym nie ponosi winy za uchybienie terminu. W ocenie skarżącego, nie tylko uprawdopodobnił on, ale wręcz udowodnił, że w okresie biegu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania był obiektywnie niezdolny do jej złożenia. Zdaniem skarżącego, organ II instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a., gdyż nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie wziął pod uwagę słusznego interesu obywateli. To zaniechanie organu stanowi w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Organ administracji publicznej, powziąwszy wątpliwość co do okoliczności uchybienia terminu przez J. S., powinien przeprowadzić dowód z wyjaśnień strony lub wezwać ją do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji medycznej. Skarżący przedstawił kserokopie dokumentacji, świadczącej jego zdaniem o nieprzezwyciężalnych chorobach jego i jego matki oraz o fakcie, że jedyną osobą opiekującą się matką skarżącego jest on sam. Jak wskazał skarżący, zachodziły nie tylko obiektywne przeszkody do wniesienia w terminie skargi o wznowienie postępowania. Pogarszający się stan zdrowia skarżącego i konieczność opieki nad matką doprowadziły go do "stopniowego odcinania się od świata zewnętrznego", a jego myśli skupione były wyłącznie na matce. Wynikał z tego całkowity brak świadomości prawnej skarżącego. Ponadto, skarżący powtórzył swoją argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczącą braku dostępu do Internetu i prasy specjalistycznej oraz poziomu wykształcenia skarżącego. O wyroku Trybunału Konstytucyjnego dowiedział się w dniu 29 października 2010 r. w Urzędzie Gminy, w którym zjawił się dzięki "chwilowemu przypływowi sił". Zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. J. S. uzasadnił tym, że w jego ocenie organ administracji publicznej w sposób nienależyty i niewyczerpujący poinformował skarżącego o okolicznościach faktycznych, budzących wątpliwość organu. Organ powinien był o swoich wątpliwościach zawiadomić stronę, dając jej tym samym sposobność uzupełnienia materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego naruszona została zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., skarżący wskazał, że organ administracji publicznej niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, dotyczący stanu zdrowia J. S. i jego matki, który – w ocenie skarżącego – uprawdopodobniłby brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Zgodnie z twierdzeniem skarżącego, organ administracji publicznej naruszył art. 80 K.p.a., dowolnie oceniając materiał dowodowy i przyjmując, że stan zdrowia J. S. i jego matki nie został uprawdopodobniony w sposób dostateczny do przyjęcia, że uchybienie terminu miało charakter niezawiniony. Jak podkreślił skarżący, schorzenia jego i jego matki są nieuleczalne i pogłębiają się. Tym samym, fakt datowania dokumentacji medycznej, załączonej do wniosku o przywrócenie terminu, na okres sprzed rozpoczęcia tego terminu nie świadczy o braku występowania tych schorzeń w okresie biegu terminu, którego dotyczy wniosek. W ocenie skarżącego, art. 80 K.p.a. został też naruszony przez przyjęcie, że fakt, iż J. S. działał w innej sprawie przez pełnomocnika, powoduje niedopuszczalność przywrócenia terminu ze względu na brak znajomości wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. J. S. nie posiadał profesjonalnego pełnomocnika "do prowadzenia przedmiotowej sprawy" w okresie biegu terminu do wniesienia o wznowienie postępowania. Posiadał jedynie pełnomocnika w innej sprawie, który nie wiedział nic o postępowaniu kwestionowanym przez skarżącego w sprawie niniejszej. Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 295/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] stycznia 2011 r. (Nr [...]) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą rentę planistyczną. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżone postanowienie nie naruszało przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jako bezsporne Sąd określił trzy fakty: uchybienie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, wniesienie prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania podanej we wniosku przyczyny oraz jednoczesne dopełnienie czynności, dla której określony był termin. W ocenie Sądu zagadnieniem spornym jest jedynie to, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy J. S. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy ocenie czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (przejawiającej dbałość o swe życiowo ważne interesy). Dopuszczalność przywrócenia terminu ma więc miejsce tylko, o ile przeszkoda, która spowodowała uchybienie terminu, nie była możliwa do usunięcia przez stronę – choćby przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Zdaniem Sądu, popartym powołaniem się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet najlżejszy stopień zawinienia (w tym lekkie niedbalstwo) strony powoduje niedopuszczalność przywrócenia terminu. Art. 58 § 1 K.p.a. jako przesłankę przywrócenia terminu określa bowiem brak jakiejkolwiek winy, niezależnie od jej stopnia. Niezawinienie ma miejsce wtedy, kiedy istniała obiektywna niemożliwość dokonania czynności. Brak winy strona powinna uprawdopodobnić – czyli wykazać po pierwsze swoją staranność, a po drugie, że przeszkoda trwała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i była niezależna od strony. Zdaniem Sądu, J. S. uchybił terminowi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, gdyż nie zachował należytej staranności, której można było od niego wymagać. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, choroba strony może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu jedynie, jeśli rzeczywiście uniemożliwia stronie dokonanie czynności procesowej, a przy tym strona nie ma możliwości skorzystania z pomocy innych osób. Długotrwała niedyspozycja nie powoduje sama z siebie, że dokonanie czynności procesowej jest niemożliwe, ponieważ nie ma charakteru nagłego i tym samym nie uniemożliwia skorzystania z pomocy innych osób (na przykład pełnomocnika). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ administracji publicznej prawidłowo przyjął, że skarżący niewystarczająco uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu. Schorzenia skarżącego nie stanowiły niemożliwej do przezwyciężenia przeszkody do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, tym bardziej, że nie miały charakteru nagłego. Z dokumentacji zdrowotnej skarżącego nie wynika, aby w terminie od dnia 15 lutego 2010 r. do dnia 15 marca 2010 r. wystąpił u niego stan obiektywnej niezdolności do dokonania czynności procesowej. Za stwierdzeniem prawidłowości oceny organu administracji publicznej przemawia także fakt, że skarżący jest czynny zawodowo, zdolny do samodzielnego funkcjonowania i nie wymaga pomocy innych osób. Wynika to w szczególności z faktu prowadzenia przez niego szeregu postępowań administracyjnych i sądowo-administracyjnych. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, zły stan zdrowia człowieka, w połączeniu z chorobą osoby bliskiej może wpłynąć na sposób postrzegania i oceny przez niego rzeczywistości. Jednakże stan psychiczny skarżącego oraz trudności wynikające ze stanu zdrowia jego matki trwają już od dłuższego czasu, więc brak im przymiotu nagłości. Nie stwarzają nowych okoliczności dla skarżącego. Co więcej, Sad ustalił, że stan opisany przez skarżącego nadal trwa, nie przeszkadzając jednak skarżącemu w korzystaniu z kolejnych środków zaskarżenia. Z tego względu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że materiał dowodowy zebrany przez organy administracji publicznej był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym, nie miało miejsca naruszenie art. 7 w związku z art. 8 ani art. 9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Uprawdopodobnienie, jako środek zastępczy dowodu, polega na uwiarygodnieniu twierdzenia, odnoszącego się do faktów. Nie polega więc na wykazaniu, że dany fakt na pewno zaistniał. To organ administracji publicznej, a nie strona, ocenia czy fakt ten został uprawdopodobniony. Opierać musi się przy tym na obiektywnych przesłankach (nie wolno mu działać w sposób dowolny). Jak z tego wynika, organ administracji publicznej nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do stwierdzenia faktów uprawdopodobniających brak winy w uchybieniu terminu, a wskazywanych przez stronę. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, obowiązek organów administracji publicznej podjęcia wszelkich działań zmierzających do potwierdzenia, przez osobę wnioskującą o przywrócenie terminu, okoliczności usprawiedliwiających uchybienie terminu (wynikający zdaniem skarżącego z art. 7 i art. 77 § K.p.a.) nie jest rozumiany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 554/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), stwierdził, że w postępowaniu o przywrócenie terminu nie mają zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Niezależnie od tych wątpliwości interpretacyjnych, ciężar uprawdopodobnienia niezawinionego charakteru uchybienia terminu spoczywa wyłącznie na osobie zainteresowanej jego przywróceniem. Jak z tego wynika, art. 77 § 1 K.p.a. nie określa obowiązku organu administracji publicznej poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń podmiotu wnoszącego o przywrócenie terminu. Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w związku z tym, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w sprawie z wniosku J. S. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Miasta Bielawa z dnia [...] czerwca 2011 r., był wystarczający do zastosowania art. 58 K.p.a., nie istniał obowiązek organu przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z faktu, że skarżący nie ma dostępu do Internetu i prasy specjalistycznej nie wynika, że uchybienie terminu było przez niego niezawinione. Zdaniem Sądu, znaczenie dla rozpoznania skargi J. S. ma również fakt, że w przywołanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. zawarta była informacja o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę kasacyjną wniósł J. S., podnosząc zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 8 K.p.a., a także art. 9, art. 58 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację zawartą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dnia [...] stycznia 2011 r., z wyjątkiem zarzutu dotyczącego naruszenia art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że działanie J. S. przez pełnomocnika w innych sprawach powoduje, że skarżący wiedział o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) przywrócenie uchybionego terminu jest obowiązkiem organu administracji publicznej – jeśli zainteresowany przywróceniem uprawdopodobni brak swojej winy w uchybieniu terminu. To na zainteresowanym spoczywa więc ciężar uprawdopodobnienia braku winy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008 r., II GSK 554/08; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jak się powszechnie przyjmuje, podmiot wnoszący podanie musi w sposób nie budzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2287/10). Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 295/11), w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do oceny obowiązków organu administracji publicznej w sytuacji, gdy strona twierdzi, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a organ prowadzący postępowanie administracyjne powieźmie wątpliwości co do okoliczności powoływanych przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w takiej sytuacji należy podjąć działania niezbędne do wyjaśnienia kwestii budzącej wątpliwość organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 222/10; odmiennie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1806/06). Tylko takie stanowisko jest bowiem do pogodzenia z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a., zob. niżej). Sam fakt występowania w art. 58 § 1 K.p.a. instytucji uprawdopodobnienia braku winy przez zainteresowanego przywróceniem terminu nie zwalnia organu od podjęcia działań, których celem z uwagi na słuszny interes obywateli będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1330/05; z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1431/10). Wysoce prawdopodobna jest bowiem sytuacja, w której podmiot wnoszący o przywrócenie terminu, po powzięciu informacji o wątpliwościach organu administracji publicznej, będzie w stanie przedstawić okoliczności prowadzące do nabrania przez organ prowadzący postępowanie pewności co do istnienia okoliczności, uzasadniających przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, aprobowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy ocenie czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (zob. w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1459/09). Skoro art. 58 § 1 K.p.a. jako konieczną przesłankę przywrócenia terminu określa brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu, należy uznać, ze jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu (nawet lekkie niedbalstwo) powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwaloną wykładnię art. 58 § 1 K.p.a., zgodnie z którą przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05). W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego przywrócenie terminu jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1096/11). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala się na wyręczenie inną osobą, powódź, pożar itp. Sam fakt występowania schorzeń – nawet ciężkich – u zainteresowanego przywróceniem terminu i osób znajdujących się pod jego faktyczną opieką nie przemawia, przy zastosowaniu obiektywnego miernika wymaganej staranności, do stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu. Nie wynika bowiem z niego automatycznie, że dana osoba znalazła się w sytuacji nagłej, musiała leżeć w łóżku i nie mogła posłużyć się pomocą innych osób (w szczególności domownika lub pełnomocnika). Fakt choroby nie jest równoznaczny z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1087/05; z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1162/08; z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2175/10; z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 278/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mechaniczne przyjmowanie, że każda cięższa choroba wywołuje obiektywną niemożliwość dokonania czynności procesowej i uzasadnia przywrócenie terminu, byłoby sprzeczne z doświadczeniem życiowym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że aby uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu należy w przekonujący sposób wykazać, że wskazana przez podmiot zainteresowany przywróceniem terminu przyczyna jego uchybienia istniała przez cały czas, aż do wniesienia prośby o przywrócenie terminu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 559/11). Niedokonanie czynności procesowej w czasie biegu terminu do jej dokonania, mimo obiektywnej możliwości takiego działania, stanowi bowiem co najmniej lekkie niedbalstwo, będące jedną z postaci winy – wyklucza więc dopuszczalność przywrócenia terminu przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że uprawdopodobniając określoną okoliczność na potrzeby zastosowania art. 58 § 1 K.p.a., można posłużyć się domniemaniem faktycznym. Domniemanie faktyczne nie jest środkiem dowodowym w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale konstrukcją opartą na doświadczeniu życiowym i logicznym wyciąganiu wniosków płynących z ustalonych faktów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że dany podmiot nie ma dostępu do Internetu i nie czytuje prasy specjalistycznej nie może być uznana za przyczynę świadczącą o braku winy w niedochowaniu terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1350/07). Źródła te nie są bowiem jedynymi, z których człowiek przejawiający należytą dbałość o swoje interesy może czerpać wiedzę o świecie, w tym o faktach mających znaczenie prawne. Co więcej, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Wyroki, w których dokonano kontroli konstytucyjności normy ustawowej publikowane są w Dzienniku Ustaw, więc tym bardziej niezasadne jest powoływanie się na brak pochodzącej z Internetu lub prasy specjalistycznej wiedzy o tych orzeczeniach. Z art. 7 K.p.a. wynika obowiązek organów administracji publicznej podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z obowiązku tego bierze się zakaz dokonywania przez organy dowolnych ustaleń faktycznych. Za dowolne ustalenia faktyczne należy uznać między innymi takie, które opierają się na niekompletnym materiale dowodowym. Aby uznać, że ustalenia faktyczne przeprowadzone przez organ nie mają cechy dowolności, należy stwierdzić, że opierały się one o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wywołanie stanu braku zaufania do władzy publicznej wynikać może przede wszystkim z naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 9 K.p.a., na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z utrwaloną interpretacją art. 9 K.p.a., obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być interpretowane jako wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy. Dodatkowo, organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także, między innymi, udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody (zob. wyroki: Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, LEX Nr 10909; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 230/10). W myśl art. 77 § 1 K.p.a. to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Organ prowadzący postępowanie musi więc zebrać cały materiał dowodowy – czyli zgromadzić dowody dotyczące wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 497/11). Jak wynika z art. 80 K.p.a., fakt udowodnienia danej okoliczności jest oceniany przez organ prowadzący postępowanie administracyjne na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie z tym, co Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyżej, aby uniknąć zarzutu dowolności, organ prowadzący postępowanie powinien w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Ponadto, organ administracji publicznej powinien oprzeć ocenę materiału dowodowego na wszechstronnej analizie, co oznacza, że nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu. Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego rozumowania. Organ może zatem wysnuć z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione, oceniając wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 678/10). Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. przesłanką przywrócenia terminu jest nie udowodnienie, lecz uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. Nie oznacza to jednak, że organy administracji publicznej, przy ocenie dopuszczalności przywrócenia terminu, zwolnione są z obowiązku przeprowadzenia czynności myślowych logicznie poprawnych i opartych na doświadczeniu życiowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą problemu, który należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest to, czy organy administracji publicznej mogły zasadnie uznać, dysponując jedynie materiałem przedstawionym we wniosku J. S. (dalej także: skarżącego kasacyjnie, wnoszącego skargę kasacyjną) o przywrócenie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Miasta Bielawa z dnia [...] czerwca 2011 r., że nie zachodzą okoliczności uprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu. Innymi słowy, należy ocenić czy organy zasadnie przyjęły, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną twierdzi, że przez wydanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2011 r. doszło do naruszenia art. 58 § 1 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji publicznej, że J. S. zawinił w uchybieniu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Miasta Bielawa dnia [...] grudnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie Sądu I instancji, że organy administracji publicznej w sposób zgodny z prawem przyjęły, że skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie uprawdopodobnił, że w okresie biegu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania był obiektywnie niezdolny do dokonania tej czynności procesowej. Organy te dysponowały bowiem wystarczającym materiałem, aby uznać, że nie doszło do uprawdopodobnienia braku winy J. S. w uchybieniu terminu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma powodu, żeby nie dać wiary twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną o tym, że stan zdrowia J. S. i jego matki od lat nie tylko nie polepsza się, ale nawet się pogarsza. Jednakże, nie było uzasadnionych przesłanek, aby organy prowadzące postępowanie przyjęły, że skarżący kasacyjnie przez cały czas biegu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania znajdował się w sytuacji nagłej, nieprzewidzianej i uniemożliwiającej mu nawet skorzystanie z pomocy osób trzecich. Opierając się na doświadczeniu życiowym można z całą pewnością stwierdzić, że nie istnieje takie domniemanie faktyczne, z którego wynikałoby, że każda długotrwała choroba danej osoby, lub członka rodziny tej osoby, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą w sposób obiektywny dokonywanie czynności w postępowaniu administracyjnym, nawet przy podjęciu największego w danych warunkach wysiłku. Istniały więc uzasadnione podstawy aby organy administracji publicznej, bez prowadzenia dalszego postępowania, przyjęły, że J. S. dopuścił się co najmniej lekkiego niedbalstwa, nie wnosząc skargi o wznowienie postępowania w terminie. Nie zaszły zatem okoliczności do powzięcia przez organy administracji publicznej wątpliwości co do nieprawdziwości twierdzeń J. S. o braku nawet najdrobniejszej winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenia J. S. o istnieniu po jego stronie zjawiska "stopniowego odcinania się od świata zewnętrznego" są czysto gołosłowne i niepoparte żadnymi okolicznościami uprawdopodobniającymi istnienie tego stanu w nasileniu uzasadniającym stwierdzenie braku winy w uchybieniu terminu. Z całą pewnością organy administracji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zasadnie uznały, że nie jest prawdopodobne, aby ten stan rzeczywiście wywołał u skarżącego kasacyjnie obiektywną niemożność wniesienia w terminie skargi o wznowienie postępowania. Jak z tego wynika, również brak świadomości prawnej, rzekomo wynikający ze stanu "stopniowego odcinania się od świata zewnętrznego", nie może stanowić wiarygodnego uzasadnienia braku winy J. S. w uchybieniu terminu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że fakt, iż skarżący nie ma dostępu do Internetu i nie czytuje prasy specjalistycznej nie może być uznany za przyczynę świadcząca o braku winy w niedochowaniu terminu. Nie tylko z tych źródeł mógł bowiem J. S. dowiedzieć się o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że dla stwierdzenia faktu zawinienia bądź niezawinienia przez J. S. w uchybieniu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania znaczenie ma, między innymi, fakt zamieszczenia informacji o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 09 lutego 2010 r. w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2010 r. W tej sytuacji brak rzeczywistej wiedzy skarżącego kasacyjnie o wyżej wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynikał co najmniej z jego niedbalstwa. Na marginesie, zauważyć należy, że twierdzenia skarżącego kasacyjnie, dotyczące faktu, że o wyroku Trybunału Konstytucyjnego dowiedział się w dniu 29 października 2010 r. w Urzędzie Gminy, w którym zjawił się dzięki "chwilowemu przypływowi sił", budzą tym większe wątpliwości co do spójności i prawdziwości jego twierdzeń o zupełnej i obiektywnej niemożliwości sporządzenia i wniesienia w terminie skargi o wznowienie postępowania. Podsumowując tę część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że nie istniały żadne powody do przeprowadzenia przez organy administracji publicznej dowodu z wyjaśnień strony lub wezwania wnoszącego skargę kasacyjną do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji medycznej. Zebrany materiał był bowiem wystarczający do właściwego zastosowania art. 58 § 1 K.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną twierdzi, że w wyniku wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2011 r. doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., a przez to art. 8 K.p.a. (zgodnie z dosłownym brzmieniem skargi kasacyjnej: "art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a."), a także art. 9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Jak stwierdzono wyżej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że materiał dowodowy zebrany przez organy administracji publicznej był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie, dotyczący wiarygodności twierdzeń skarżącego o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, związanym ze stanem zdrowia J. S. i jego matki. Nie mogło tym samym dojść do zarzucanego naruszenia art. 7 ani art. 77 § 1 K.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że w wyniku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. doszło do naruszenia art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że takie naruszenie nie miało miejsca. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy administracji publicznej, opierając się na kompletnym materiale i stosując obiektywne przesłanki, uznały, że J. S. nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Organy prowadzące właściwie oparły się na doświadczeniu życiowym i przeprowadziły racjonalne rozumowanie, z którego wynika, że twierdzenia skarżącego kasacyjnie o chorobach J. S. i jego matki nie dają podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób przyjąć, że niedanie wiary twierdzeniom zainteresowanego przywróceniem terminu musi powodować obowiązek organów prowadzących postępowanie przeprowadzenia kolejnych czynności w sprawie. Zgodnie z powyższym, nie sposób twierdzić, że organy prowadzące postępowanie nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie wzięły pod uwagę słusznego interesu obywateli, naruszając przez to art. 7 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza więc, że skoro nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., upada również twierdzenie skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przez organy administracji publicznej art. 8 K.p.a. przez naruszenie art. 7 K.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro organy administracji publicznej w sposób uzasadniony nabrały przekonania, że nie uprawdopodobniono faktu braku winy w uchybieniu terminu przez wnoszącego skargę kasacyjną, to nie można twierdzić, że powzięły w tej kwestii wątpliwość. Jak wskazano wyżej, organy prowadzące postępowanie dysponowały wystarczającymi do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności przywrócenia terminu danymi i analizowały je w sposób racjonalny i zgodny z prawem. Tym samym, z całą pewnością nie istniała jakakolwiek potrzeba informowania J. S. o – nieistniejących przecież – wątpliwościach organu administracji publicznej. Nie doszło więc do naruszenia art. 9 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.