I OSK 210/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 186/20 w sprawie ze skargi D.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 186/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (I) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie określenia początkowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego tj. od "[...] września 2019 r." oraz (II) zasądził od SKO na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ocenie Sądu I instancji Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od dnia, od którego została uchylona decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy (w niniejszej sprawie - od [...] września 2019 r.), pomijając oświadczenie Skarżącej o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, złożone już w lipcu 2019 r. Sąd zaznaczył, że okoliczność, iż Skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres obejmujący m.in. miesiące od lipca 2019 r. do sierpnia 2019 r., a nawet pobrała za te miesiące zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając ów wyrok w całości. W skardze kasacyjnej Kolegium zarzuciło: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w zaistniałym stanie faktycznym zachodzą podstawy do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą pobranego w tym okresie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 3 u.ś.r., podczas gdy w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w niepełnej wysokości jedynie w sytuacji ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego za niepełny miesiąc, brak zaś jest podstaw prawnych do przyznania, w ramach kompensacji, świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy pobranym już wcześniej świadczeniem mniej korzystnym (specjalny zasiłek opiekuńczy), a wynikającą z przepisów u.ś.r. kwotą świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżącej mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja administracyjna przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i skarżąca to świadczenie pobierała; - art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy istniały podstawy do przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...]lipca 2019 r. (to jest od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) do [...] sierpnia 2019 r. (to jest do miesiąca, w którym wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję przyznającą skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego), pomimo iż w okresie tym z uwagi na pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego na gruncie przedmiotowej sprawy występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 oraz 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja, w zakresie określenia początkowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od "[...] września 2019 r." wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji uchylenie jej w tym zakresie; - art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a", poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2020 r., w zakresie określenia początkowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od "[...] września 2019 r." wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania z uwagi na pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącą wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia w dniu [...] lipca 2019 r. wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym wnioskiem o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 145 § 1 lit. "c" oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie zapisu: od "[...] września 2019 r.", co powoduje, iż Kolegium w wykonaniu wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu nie ma możliwości wydania decyzji w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej, bowiem katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, określony w art. 138 § 1, 2 i 4 k.p.a. jest ściśle określony i ma charakter zamknięty; - 151 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto SKO wniosło o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu organ podniósł, że powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo między innymi do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co oznacza, że nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń, wobec czego wydana przez nie decyzja jest prawidłowa. Ponadto Kolegium nie zgodziło się ze stwierdzeniem WSA, zgodnie z którym skarżąca [...] lipca 2019 r. (to jest w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, w rozumieniu art. 27 ust. 5 u.ś.r., rezygnując z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uznało, że treść złożonego przez skarżącą poświadczenia nie ma retrospekcyjnego charakteru i nie powinno kształtować sytuacji prawnej skarżącej z datą wsteczną, zwłaszcza mając na uwadze, że była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Dodatkowo organ podniósł, że formułując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę prawną i zalecenia co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania, WSA nie wskazał podstawy prawnej zaleconego działania. Tym samym SKO za niemożliwe uznało zastosowanie się w powyższym zakresie do wskazań zawartych w zaskarżonym wyroku "i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością pobranego już przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, a wynikającą z ustawy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota sporu sprowadza się do kwestii określenia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, czy w rozpoznawanej sprawie przysługuje ono począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia, czy też od daty uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak wywodzi Kolegium. Podkreślić należy, że skład orzekający NSA podziela ukształtowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych według której jeśli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania organów państwa do obywateli organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. wyroki: NSA z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 200/19; WSA w Lublinie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 568/19; WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 575/19, CBOSA). Poszukiwanie owych rozwiązań musi się jednak odbywać w granicach obowiązujących norm prawa. Wnioskowanie z celu na środki nie może powodować konstruowania hybryd prawnych, które nie odpowiadają standardom legalnej procedury. Nie jest rzeczą podmiotów stosujących prawo zastępowanie prawodawcy w tworzeniu regulacji adekwatnych do określonych zdarzeń i stosunków prawnych. Działanie praworządnej administracji musi się odbywać na podstawie obowiązujących procedur. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia prawa. Zwrócić należy uwagę, że w oświadczeniu z dnia [...] lipca 2019 r. skarżąca wskazała, iż rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (k. 17 akt administracyjnych). Profesjonalny pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. (k. 20 akt administracyjnych) sprecyzował: "w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego". Ponadto, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej z [...] września 2019 r. (k. 44 akt administracyjnych), zgodnie z którym rezygnuje ona ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem [...] września 2019 r. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. organ I instancji rozpatrzył ten wniosek i uchylił własną decyzję z [...] września 2018 r. ustalającą na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że na prośbę wnioskodawcy uchylono decyzję z dniem [...] września 2019 r. Podkreślenia wymaga, że Skarżąca nie wniosła odwołania od tej decyzji. W tym stanie faktycznym i prawnym Kolegium przyznając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uznało, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od [...] września 2019 r., z uwagi na powołaną decyzję o uchyleniu specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem [...] września 2019 r. Zatem prawidłowo Kolegium zastosowało art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Przypomnieć należy, że rozstrzygnięcie to zapadło już po wydaniu decyzji o uchyleniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem [...] września 2019 r. Według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Stwierdziwszy, że strona spełnia przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Wówczas strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już z innego uprawnienia administracyjnego, powinna złożyć oświadczenie o rezygnacji z tego świadczenia. Rezygnacja taka nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone. W niniejszej sprawie skarżąca podjęła działanie w tym kierunku i złożyła stanowcze oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, które zostało rozpatrzone. Zgodnie z wnioskiem strony, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylono z dniem [...] września 2019 r. Wobec niewniesienia odwołania decyzja uchylająca stała ostateczna. W związku z tym, na obecnym etapie nie ma podstaw do formułowania ocen o dopuszczalności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną. Decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Dotyczy więc zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Dostrzec należy, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie może wykroczyć poza zakres sprawy rozpatrywanej przez organ I instancji. W niniejszym postępowaniu granice sprawy wyznaczał art. 17 u.ś.r., który określa przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Weryfikacja decyzji przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczy innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym, a w związku z tym wymaga odrębnego postępowania. Nie było zatem podstaw, aby Kolegium rozstrzygało o zakresie uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium nie mogło pominąć faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z [...] września 2019 r. w kształcie niezmienionym za sporny okres. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgodzić się należy bowiem ze poglądem wyrażonym w wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Analogicznie należy przyjąć w przypadku zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się o świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego nie jest uzasadnione, a zatem odstąpienie od zasądzenia kosztów w tego rodzaju sprawie mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego.