I OSK 2109/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1682/12 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/12, oddalił skargę M. N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. Burmistrz Dzielnicy [...] w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku M. N., ustalił odszkodowanie za część gruntu o powierzchni 726 m², położoną w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej według wykazu hipotecznego nieruchomości jako "[...]" nr rej. hip. [...], na rzecz M. I. N. – jedynego spadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości S. N. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Starosta Powiatu Warszawskiego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., z uwagi na fakt, że wnoszący podanie o wznowienie – M. N. nie posiadał przymiotu strony w dniu wydania powyższej decyzji i do daty rozpatrzenia sprawy nie przedstawił dokumentu potwierdzającego nabycie praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1154/03 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] października 2002 r. Decyzją z [...] lipca 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku M. N. – następcy prawnego F. N., odmówił uchylenia w/w ostatecznej decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...]lipca 1991 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2006 r. Wyrokiem z 16 lipca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 447/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi M. N., uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2008 r. oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2006 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1991 r. z uwagi na fakt, że podanie o wznowienie postępowania pochodziło od osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 129 ust. 1 w związku z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie o odszkodowanie jest prowadzone przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w tym przypadku Prezydenta m.st. Warszawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że Prezydent m.st. Warszawy w sprawie niniejszej nie jest właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania, bowiem jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w art. 150 § 1 k.p.a., o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Konsekwencją powyższego stanowiska była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], którą odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1991 r. Odmowa wznowienia postępowania nastąpiła z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia miesięcznego terminu określonego w art. 148 k.p.a. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Wnosząc o uchylenie w/w decyzji wskazał na szereg uchybień, których jego zdaniem dopuszczono się w toku postępowania, stwierdzając jednocześnie, że przekroczenie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z [...] lipca 1991 r. było wynikiem skandalicznej opieszałości i zaniechań Urzędu Gminy Warszawa B. w kwestii jego przygotowań do złożenia wniosku. Zdaniem skarżącego organ w pierwszej kolejności powinien przeprowadzić ustalenie z czyjego wniosku wydano decyzję Burmistrza Dzielnicy [...] z 1991 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując uzasadnienie w niej zawarte. Stwierdził, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] był S. N., na mocy aktu notarialnego z dnia 13 sierpnia 1958 r. Rep. nr [...], którego jedynym spadkobiercą był M. I. N. Spadek zaś po zmarłym M. I. N., jedynej stronie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] w Warszawie z dnia [...] lipca 1991 r. nabył Skarb Państwa – z wniosku Starosty Powiatu Warszawskiego (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z dnia 12 grudnia 2001 r. sygn. akt II Ns 2204/00). W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot, który nie korzysta z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 447/09, zauważył, że skarżący swoje prawa do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] wywodzi z tytułu spadkobrania po F. N., który nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnącego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Skarżący najpóźniej w dniu 30 listopada 1999 r. dowiedział się o wydaniu decyzji odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1991 r., o czym świadczy pismo skarżącego z tej daty, natomiast wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Urzędu Gminy Warszawa – B. dopiero 7 stycznia 2000 r. Na powyższą decyzję M. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę jest związany wyrokami sądowymi zapadłymi w niniejszej sprawie – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1154/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyraził poglądu prawnego co do terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania ani co do interesu prawnego skarżącego, a podstawą uchylenia decyzji organów było niepowiadomienie o toczącym się postępowaniu adresata decyzji z dnia 21 lipca 1991 r. M. N. Natomiast kwestia oceny, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot, który nie korzysta z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., była już przedmiotem oceny w wyroku tego Sądu z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 447/09, a co za tym idzie, wiąże w niniejszej sprawie organy i Sąd. Zdaniem Sądu do oceny pozostała zatem kwestia zachowania przez skarżącego terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie. Sąd uznał, że należy podzielić stanowisko organu, że skarżący najpóźniej w dniu 30 listopada 1999 r. dowiedział się o wydaniu decyzji odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1991 r. Świadczy o tym pismo M. N. z dnia 30 listopada 1999 r. skierowane do Urzędu Gminy Warszawa B., w którym wnosi on o wydanie m.in. uwierzytelnionej kopii decyzji Burmistrza Dzielnicy [...]z [...] lipca 1991 r. Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją datowany na dzień 6 stycznia 2000 r. wpłynął do organu 7 stycznia 2000 r., tj. po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o kwestionowanej decyzji. Sąd wskazał, że jeżeli termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 k.p.a. został przekroczony, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wznowienia postępowania, co w sprawie niniejszej uczynił. Ta okoliczność obligowała organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu kwestia oceny, czy Prezydent m.st. Warszawy ma kompetencje do orzekania w sprawie, w której występuje też jako strona, a wobec tego winien być wyłączony od jej rozpoznania upadła wobec faktu, iż organem rozpoznającym wniosek skarżącego był w pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki, co znajduje oparcie w dyspozycji art. 150 § 2 k.p.a. Sąd zauważył też, że spadkobiercą wnioskodawcy – M. I. N. ze sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] w Warszawie z dnia [...] lipca 1991 r., jedynej strony tego postępowania, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, jest Skarb Państwa – postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z 12 grudnia 2001 r., sygn. akt II Ns 2204/00, który był uczestnikiem postępowania wznowieniowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/12, skargę kasacyjną wniósł M. N., zastępowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe, art. 73 k.c., art. 158 k.c. oraz 509 k.c., art. 511 k.c. i art. 65 § 2 k.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że umowa cesji tzw. roszczeń dekretowych powinna być zawarta w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności oraz, że w latach 50. nie doszło do przeniesienia praw do nieruchomości na rzecz F. N. (poprzednika skarżącego); 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 153 p.p.s.a., a także art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione powołanie się na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 447/09 w sytuacji, gdy skarżący nie miał możliwości zaskarżenia ww. wyroku, który jedynie teoretycznie stanowił dla niego korzystne rozstrzygniecie (wyrok uwzględniał skargę, jednakże uzasadnienie było niekorzystne dla skarżącego), a ponadto ww. wyrok w zakresie uzasadnienia naruszał zasadę wyrażoną w art. 134 § 2 p.p.s.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 58 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 148 § 2 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części – w wysokości 150% stawki minimalnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący nie miał możliwości zaskarżenia wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 447/09, w zakresie niekorzystnego dla siebie uzasadnienia. Wobec tego zarzucono w skardze kasacyjnej, że powoływanie się przez Sąd I instancji, na podstawie 153 p.p.s.a., na uzasadnienie wskazanego wyroku jest całkowicie niedopuszczalne i stanowi naruszenie przepisów postępowania. Sąd powinien w niniejszej sprawie samodzielnie rozważyć wszelkie kwestie podlegające rozstrzygnięciu, bez możliwości powołania się na art. 153 p.p.s.a. Podniesiono ponadto, że do momentu wydania przez Sąd wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 447/09, kwestia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie była przedmiotem analizy organów, żaden z nich nie miał wątpliwości co do faktu dotrzymania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Podkreślono, że pomimo uwzględnienia skargi skarżącego w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 447/09, jego sytuacja pogorszyła się, gdyż organy badały nie tylko kwestię posiadania przez skarżącego przymiotu strony, lecz także kwestię zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez M. N. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., a także art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione powołanie się na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 447/09. Zdaniem skarżącego wskazanie na związanie powyższym wyrokiem nastąpiło w sytuacji, gdy skarżący nie miał możliwości zaskarżenia wyroku z dnia 16 lipca 2009r. który jedynie teoretycznie stanowił dla niego korzystne rozstrzygnięcie, gdyż uwzględniał skargę, jednak uzasadnienie tego wyroku było dla skarżącego niekorzystne. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury i doktryny brak jest możliwości zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części. Jednakże zauważyć ponadto należy, że jednocześnie przyjmuje się, iż w przypadku, gdy korzystne dla strony rozstrzygnięcie zawiera uzasadnienie, które narusza interes prawny strony, to strona ta ma możliwość podjęcia działania zmierzającego do zmiany niekorzystnego dla niej uzasadnienia poprzez zaskarżenie całego orzeczenia. W przypadku, gdy w postępowaniu kasacyjnym zarzuty strony zostaną uwzględnione wydane zostanie korzystne dla niej rozstrzygnięcie przewidziane w art. 184 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, wobec uznania, że zaskarżony wyrok mimo błędnego (w całości lub części) uzasadnienia odpowiada prawu. Strona nie jest więc pozbawiona, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, możliwości obrony swych praw poprzez podjęcie działań zmierzających do zmiany korzystnego dla niej co do zasady rozstrzygnięcia, które jednakże zawiera niekorzystne dla tej strony uzasadnienie. Na taką możliwość procesową wskazano m.in. w powołanym w skardze kasacyjnej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2006 r., I FSK 750/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 126, a także w innych, późniejszych orzeczeniach. Skarżący ze wskazanej wyżej możliwości zakwestionowania wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 447/09 nie skorzystał. Powołany wyrok, wobec jego niezaskarżenia w ustawowym terminie stał się prawomocny, co w konsekwencji skutkuje, na mocy art. 153 p.p.s.a., związaniem oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, jakie zawarte zostały w tym wyroku. Ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym przez strony, prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, uchylającym zaskarżoną decyzję, jest wiążąca nie tylko dla tego sądu oraz organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.), ale także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w tej samej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1154/03, jak i wyrok tego Sądu z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 447/09, zgodnie z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., są w sprawie wiążące. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji powołał się w sprawie niniejszej na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. Powyższe związanie czyni niedopuszczalnym ponowne rozważanie kwestii prawomocnie przesądzonych w tym orzeczeniu, m.in. oceny, że skarżący, jako spadkobierca F. N., nie może skutecznie wywodzić swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1991 r. ustalającą odszkodowanie za wskazany grunt na rzecz M. I. N. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu kasacyjnym prowadzonym ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1682/12 nie był uprawniony do dokonania ponownej oceny w powyższym przedmiocie, do czego zmierzał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut materialnoprawny. Rozpoznanie tego zarzutu stanowiłoby bowiem niedopuszczalną ocenę prawomocnego wyroku Sądu. Podobne uwagi dotyczą zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. przez WSA w Warszawie w sprawie oznaczonej sygn. akt I SA/Wa 447/09. Za niezasadny uznany być musiał zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w powiązaniu z powołanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być w postępowaniu kasacyjnym uwzględniony jedynie wówczas, gdy wykazane zostanie, że w sprawie doszło do naruszenia norm proceduralnych i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Zauważyć trzeba, że skoro we wcześniejszym postępowaniu zostało prawomocnie przesądzone, że skarżący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie, której wznowienia żąda, to kwestie dotyczące zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania nie mogły już mieć dla rozstrzygnięcia sprawy decydującego znaczenia. Tym niemniej, nie można zgodzić się z zarzutem, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił, że termin ten w sprawie nie został dotrzymany. Sąd dokonał oceny w omawianym względzie w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, szczegółowo omawiając przyczyny rozstrzygnięcia i stanowisko to należało w pełni podzielić. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyczerpująco wyjaśnione i wszechstronnie rozważone. Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie uchybił w żaden sposób przepisom regulującym wznowienie postępowania administracyjnego, jak to zarzucano w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym, oddalił skargę kasacyjną.