I OSK 2194/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Inowrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 650/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Inowrocław na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie upoważnienia zarządu powiatu do podejmowania czynności w zakresie utworzenia gimnazjum 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasto Inowrocław na rzecz Powiatu Inowrocławskiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Bd 650/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Gminy Miasta Inowrocław na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 28 maja 2010 r. nr XLII/417/2010 w przedmiocie upoważnienia Zarządu Powiatu do podejmowania czynności w zakresie utworzenia gimnazjum. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż uchwałą z dnia 28 maja 2010 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Rada Powiatu Inowrocławskiego upoważniła Zarząd Powiatu do podejmowania czynności w zakresie utworzenia Gimnazjum Dwujęzycznego przy I Liceum Ogólnokształcącym im. Jana Kasprowicza w Inowrocławiu, a w szczególności do zawarcia porozumień z gminami położonymi na terenie powiatu w sprawie przejęcia ten powiat zadań gmin w zakresie założenia i prowadzenia gimnazjum. W uchwale podkreślono, że tworzone Gimnazjum w Inowrocławiu stanowi uzupełnienie oferty edukacyjnej dla młodzieży gimnazjalnej zamieszkałej w powiecie inowrocławskim, a żadne z publicznych i niepublicznych gimnazjów w powiecie nie oferuje kształcenia dwujęzycznego. Gimnazjum to powstanie z wykorzystaniem bazy dydaktycznej oraz zasobów kadrowych I Liceum Ogólnokształcącego im. Jana Kasprowicza w Inowrocławiu. Wskazano też, że utworzenie Gimnazjum uzyskało pozytywną rekomendację Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty w Bydgoszczy. Natomiast porozumienia w sprawie przekazania kompetencji do utworzenia i prowadzenia przez powiat gimnazjum dwujęzycznego w Inowrocławiu podpisano z następującymi gminami: Rojewo, Inowrocław i Kruszwica. Skargę na powyższą uchwałę wniosła Gmina Miasta Inowrocław, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz wstrzymania jej wykonania w całości. Uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a w szczególności art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty na skutek przyjęcia, iż stanowi on przepis szczególny w stosunku do przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.), a w szczególności do art. 8 ust. 2a tejże ustawy oraz przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze. zm.), a w szczególności art. 4 ust. 5 i art. 5 ust. 2 tejże ustawy. Zdaniem Gminy Rada Powiatu pominęła, przy wydawaniu uchwały, przepisy art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, art. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co doprowadziło do założenia przez Powiat Inowrocławski Gimnazjum Dwujęzycznego z dniem 1 września 2010 r. oraz nadania mu statutu, pomimo niezawarcia porozumienia z Miastem Inowrocław w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, iż zgodnie z art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, do zadań własnych gmin należy zakładanie i prowadzenie gimnazjów (obok przedszkoli i szkół podstawowych), w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich. Niewątpliwie do żadnego z wyłączonych rodzajów szkół, nie zalicza się gimnazjum dwujęzyczne, a tym samym i oddział takiego gimnazjum. Gmina wskazała nadto, iż ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje w ogóle możliwości przejmowania przez powiat zadań gmin ani w drodze ustawowej, ani w drodze porozumienia między gminą i powiatem. Wynika to z art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, iż powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu oraz z art. 5 ust. 2 tejże ustawy, zgodnie z którym powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Możliwe jest przekazanie kompetencji tylko w jedną stronę – z powiatu do gmin. Zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jednocześnie żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje przekazania zadań z gminy do powiatu czy województwa. Gmina negatywnie odniosła się także do kwestii zakładania i prowadzenia przez powiaty gimnazjów na podstawie porozumień zawieranych z gminami w sprawie przejęcia przez powiat zadania własnego gminy w zakresie założenia i prowadzenia gimnazjum, które to porozumienia stanowią rezultat wykonania uchwał podejmowanych w tym zakresie przez organy stanowiące powiatów i gmin wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty z pominięciem przepisów ustrojowych zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak i ustawach samorządowych. Zdaniem skarżącej, iż art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty może stanowić podstawę przekazania zadania własnego w zakresie założenia i prowadzenia szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego innej jednostce samorządu tylko wtedy, gdy przekazanie to nie narusza zasad zawierania porozumień pomiędzy jednostkami samorządu, określonych w ustawach samorządowych, w tym w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o samorządzie powiatowym. Podjęcie uchwały z dnia 28 maja 2010 r., upoważniającej w istocie Zarząd Powiatu do zawierania z gminami położonymi na terenie powiatu inowrocławskiego porozumień w przedmiocie przejęcia zadania własnego w zakresie założenia i prowadzenia gimnazjum dwujęzycznego, nastąpiło z naruszeniem art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty oraz art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 5 i art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tejże uchwały. Nieważność wynika przede wszystkim z faktu, iż powiat inowrocławski nie zawarł żadnego porozumienia z Miastem Inowrocław, tj. gminą, dla której prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego jest zadaniem własnym, a tylko zawarcie takiego porozumienia mogło stanowić prawnie usprawiedliwioną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały. Ze sformułowania art. 5 ust. 5b wynika bowiem, że stroną porozumienia z powiatem powinna być wyłącznie ta gmina, na której obszarze ma powstać i być prowadzone gimnazjum dwujęzyczne. Nie ma przy tym znaczenia w sprawie, w ocenie Gminy, iż gimnazjum dwujęzyczne jest zgodnie z art. 58 ust. 2a ustawy o systemie oświaty szkołą bezobwodową. Gmina podkreśliła też, iż utworzenie gimnazjum dwujęzycznego przez powiat inowrocławski na obszarze Miasta Inowrocławia w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jej interes prawny, poprzez istotne ograniczenie lub wręcz uniemożliwienie realizacji przez zadania własnego Gminy, określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Inowrocławskiego wniosła o jej odrzucenie z uwagi na nieprawidłowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a mianowicie nie określenie swojego żądania w zakresie usunięcia naruszeń, ewentualnie o oddalenie skargi w całości z uwagi na brak interesu prawnego i uprawnienia skarżącej do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając wniesioną skargę, uznał, iż nie zachodziły przesłanki do jej odrzucenia, jednakże zawarte w skardze zarzuty nie znalazły, w ocenie Sądu, usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało niemożnością jej uwzględnienia. Sąd I instancji podkreślił, iż zasada samodzielności samorządu jest zasadą konstytucyjnie chronioną. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gwarancje zasady samodzielności stanowi zaś art. 165 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jednakże Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że zasada samodzielności samorządu nie ma charakteru absolutnego i nie narusza tej zasady ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To znaczy, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa Trybunału swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym jak i materialnym. W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest wyłączność ustawy w zakresie wprowadzania ograniczenia. Gwarancja ta stanowi o niezależności samorządu od administracji rządowej. W aspekcie materialnym ingerencja ustawodawcy musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach, dla ochrony których ustawodawca wprowadza ograniczenie swobody działalności samorządu. Ingerencja ustawodawcy nie może też być nadmierna, tzn. nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego. Sąd wskazał nadto, że zgodnie z art. 164 Konstytucji podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, inne zaś jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określone są przepisami ustaw. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Każda z jednostek samorządu korzysta z ochrony prawnej i posiada osobowość prawną. Są one zobowiązane do współdziałania w imię interesu ogólnego, ale zachowują własną podmiotowość i prawo do ochrony własnych interesów. Oznacza to, iż powiat jest samodzielny w równym stopniu jak gmina, a każda z tych jednostek samodzielnie wykonuje powierzone jej zadania. Samodzielność powiatu, podobnie jak i gminy, wyraża się także w tym, że nadzór nad nimi sprawowany jest w formach określonych prawem i tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ocenie Sądu, przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty kreuje samodzielną kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkół i placówek, dla których prowadzenie i zakładanie tych szkół jest zadaniem własnym. Warunkiem jest zawarcie porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla którego prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Sąd podzielił przy tym stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała jest uchwałą kierunkową i nie skutkuje ona utworzeniem ani prowadzeniem gimnazjum. Reguluje ona tylko i wyłącznie stosunki między Radą Powiatu, a jej organem wykonawczym. Tym samym nie można uznać, aby naruszała ona prawnie chronione interesy Miasta Inowrocławia. Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę, działa jako samodzielny podmiot, korzystający ze swego władztwa. Oddalając skargę Sąd podkreślił, iż w jego ocenie, skarżąca Gmina nie wykazała, aby miała w przedmiotowej sprawie interes prawny. Nie można uznać za taki interes faktu, że Miasto Inowrocław w roku szkolnym 2011/2012 otwiera własną dwujęzyczną klasę w Gimnazjum nr 4 w Inowrocławiu. Jest to, zdaniem Sądu I instancji, interes faktyczny, a nie prawny. Okoliczności te Sąd uznał za uzasadniające oddalenie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Inowrocław, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 2, art. 7, art. 16, art. 164 i art. 165 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie równości jednostek samorządu terytorialnego oraz poprzez błędne pominięcie okoliczności, że oświata jest zadaniem własnym gminy, 2) art. 5 ust 5b ustawy o systemie oświaty poprzez błędne przyjęcie, że Rada Powiatu mogła podjąć zaskarżoną uchwałę bez wymaganego prawem stanowiska Gminy. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, iż w jego ocenie Sąd wysnuł błędny wniosek, że jednostki samorządu terytorialnego są w stosunku do siebie równe, bowiem gmina jest traktowana zarówno przez ustawodawcę konstytucyjnego, jak i przez ustawodawcę zwykłego w szczególny sposób. Ów szczególny sposób traktowania gminy przejawia się w sferze powierzania gminie określonych zadań o charakterze publicznym. Z Konstytucji RP wynika domniemanie, że jeśli ustawa nie zastrzega, iż dane zadanie powinien wykonywać inny podmiot lub organ, to przyjmuje się, że jest to zadanie gminy. Już chociażby tylko w kontekście tej reguły trudno jest mówić o tym, że ustawodawca bez żadnych wyjątków i zastrzeżeń równo traktuje wszystkie jednostki samorządowe. Art. 164 Konstytucji RP wskazuje na szczególny charakter gminy w systemie samorządu terytorialnego, co oznacza, że każda inna jednostka samorządu terytorialnego wykonuje tylko takie zadania, które są wyraźnie opisane w ustawie. Ponadto przepis ten wskazuje na to, iż katalog zadań gminy powinien być wykładany rozszerzająco. Nie ulega żadnej wątpliwości, że prowadzenie oświaty jest zadaniem własnym gminy; oznacza to, że gmina wykonuje je na własny rachunek i we własnym imieniu oraz na własną odpowiedzialność. Okoliczność, iż prowadzenie oświaty jest zadaniem własnym gminy stanowi wystarczający powód do uznania, że gmina ma interes prawny w sprawie zakwalifikowanej przez Sąd jako wewnętrzna sprawa Powiatu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną gmina zawsze ma interes prawny, gdy w grę wchodzi jakakolwiek kwestia wykonywania przez nią jej zadań własnych. W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Inowrocławskiego, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Rada podzieliła stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie określa, na której z przesłanek została oparta, co stanowi jej wadę, jednakże nie taką, która uniemożliwiłaby jej rozpoznanie. W zarzucie skargi kasacyjnej zamieszczono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: art. 2 – stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, art. 7 – zawierającego zasadę legalizmu, art. 16 i 164 – definiujących zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, art. 165 – zawierającego zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Naruszenie tych przepisów według skarżącej Gminy Miasta Inowrocław polega na pominięciu, że oświata jest zadaniem własnym Gminy. Zarzut ten ocenić należy jako chybiony, ponieważ powołane przepisy Konstytucji nie miały i nie mogły mieć w tej sprawie zastosowania. Przedmiotem uchwały Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 28 maja 2010 r., wydanej na podstawie art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) było upoważnienie Zarządu Powiatu do podejmowania czynności w zakresie utworzenia gimnazjum dwujęzycznego, a w szczególności do zawarcia porozumienia z gminami położonymi na terenie powiatu w sprawie przejęcia przez Powiat Inowrocławski zadań gmin w tym zakresie. Należy zauważyć, iż przepis, na który powołała się Rada Powiatu w podstawie uchwały, upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do zakładania szkół i placówek, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z j.s.t., dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Naruszenie tego przepisu skarga kasacyjna upatruje w tym, że Rada Powiatu podjęła zaskarżoną uchwałę bez wymaganego stanowiska skarżącej Gminy. Stawiając ten zarzut skarżąca Gmina pominęła zasadniczy motyw wynikający z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a mianowicie to, że oddalono jej skargę ponieważ uchwała nie naruszała jej interesu prawnego. Podstawą uwzględnienia skargi, wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, w powyższych sprawach wnoszący skargę musi nie tylko wykazać swój własny, indywidualny interes prawny, lecz także wykazać naruszenie interesu prawnego, przy czym, co przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, kształtowany aktem stosowania prawa materialnego. Ustalenie, że taki interes został naruszony aktem podjętym przez organ powiatu otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA 2637/02, Lex nr 80699). Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oceniając zaskarżoną uchwałę przyjął, że ma ona cechy aktu wewnętrznego, skierowanego do jej organu wykonawczego. Podejmując tę uchwałę Rada korzystała z konstytucyjnie zagwarantowanej samodzielności i na tym etapie – wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej – nie musiała wyjednać stanowiska Gminy Miasta Inowrocław. Uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet zawarcie w zaskarżonej uchwale stwierdzenia o przejęciu zadań gmin, co nie mieści się w normie zamieszczonej w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, nie daje legitymacji gminie do wniesienia skargi. Legitymacja w takim przypadku przysługiwałaby organowi nadzoru lub innym organom państwowym uprawnionym na podstawie szczególnych upoważnień, których działanie nie jest uzależnione od posiadania własnego interesu prawnego, lecz działających w interesie publicznym. W sytuacji gdy zaskarżony akt nie narusza interesu skarżącego następuje oddalenie skargi (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 – ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Wyrok ten dotyczy wprawdzie skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz ma także zastosowanie do skarg wnoszonych na akty innych j.s.t. Pogląd ten znalazł swe zastosowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest nadal aktualny, a podziela go także Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę. Należy dodać, iż ten kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego został zaaprobowany przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 potwierdził zgodność z przepisami Konstytucji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wykładanego w ten sposób, że prawo do zaskarżenia uchwał podjętych przez organ gminy ma każdy kto wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Skarżąca Gmina nie wykazała, aby uchwała Rady Powiatu skierowana do jej organu wykonawczego, a więc nie ingerująca w zakres władania Gminy Miasta Inowrocław naruszała jej konkretne, aktualne i realne interesy prawne. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, iż nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. podjęcie przez Gminę działań mających na celu otwarcie klasy dwujęzycznej w prowadzonym przez Gminę Gimnazjum nr 4 w Inowrocławiu, gdyż nie pozostaje to w żadnym związku z podjętą uchwałą i stanowi interes faktyczny. Nie można zatem uznać, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, gdyż z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącej Gminy nie był Sąd uprawniony do kontroli merytorycznej. Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji zasądzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 powołanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).