II SA/Bd 650/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto I. na uchwałę Rady Powiatu I. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie upoważnienia zarządu powiatu do podejmowania czynności w zakresie utworzenia gimnazjum oddala skargę. Rada Powiatu I. na podstawie art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.) podjęła w dniu [...] maja 2010 r. uchwałę Nr [...] dotyczącą upoważnienia Zarządu Powiatu I. do podejmowania czynności w zakresie utworzenia gimnazjum dwujęzycznego przy I Liceum Ogólnokształcącym im. J. K. w I., a w szczególności do zawarcia porozumień z gminami położonymi na terenie powiatu inowrocławskiego w sprawie przejęcia przez Powiat i. zadań gmin w zakresie założenia i prowadzenia gimnazjum dwujęzycznego. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu I. W uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały podkreślono, że G. stanowi uzupełnienie oferty edukacyjnej dla młodzieży gimnazjalnej zamieszkałej w powiecie inowrocławskim – żadne z publicznych i niepublicznych gimnazjów w powiecie nie oferuje kształcenia dwujęzycznego. G. powstanie z wykorzystaniem bazy dydaktycznej oraz zasobów kadrowych I Liceum Ogólnokształcącego im. J. K. w I. Wskazano ponadto, że utworzenie G. uzyskało pozytywną rekomendację K-P Kuratora Oświaty w B. Natomiast porozumienia ws. przekazania kompetencji do utworzenia i prowadzenia przez Powiat G. w I. podpisano z następującymi gminami: R., I., K. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Powiatu I. wniosła Gmina Miasta I., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz wstrzymania jej wykonania w całości. Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a w szczególności art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) na skutek: 1. przyjęcia, iż stanowi on przepis szczególny w stosunku do przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a w szczególności do art. 8 ust. 2a tejże ustawy oraz przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 5 czerwca 1988r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), a w szczególności art. 4 ust. 5 i art. 5 ust. 2 tejże ustawy, 2. pominięcia w sprawie przepisów: art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), co doprowadziło do założenia przez Powiat I. gimnazjum dwujęzycznego z dniem [...] września 2010 r. oraz nadania mu statutu, pomimo nie zawarcia porozumienia z Miastem I. w tym zakresie. Strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia przez ww. uchwałę przepisu art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, podkreśliła, że zgodnie z tym przepisem do zadań własnych gmin należy zakładanie i prowadzenie gimnazjów (obok przedszkoli i szkół podstawowych), w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych (zadanie własne powiatu zgodnie z art. 5 ust. 5a tejże ustawy), szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich. Niewątpliwie do żadnego z wyłączonych rodzajów szkół, nie zalicza się gimnazjum dwujęzyczne, a tym samym i oddział takiego gimnazjum. Zatem, jak podkreśliła strona skarżąca, zarówno założenie jak i prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego stanowi zadanie własne gmin. Zdaniem skarżącej, ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje w ogóle możliwości przejmowania przez powiat zadań gmin ani w drodze ustawowej, ani w drodze porozumienia między gminą i powiatem. Powyższe, jak podkreśliła skarżąca, jednoznacznie wynika z brzemienia art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, iż powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu oraz z brzmienia art. 5 ust. 2 tejże ustawy, zgodnie z którym powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Możliwe jest przekazanie kompetencji tylko w jedną stronę – z powiatu do gmin. Zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jednocześnie żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje przekazania zadań z gminy do powiatu czy województwa. Powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z 7 maja 2008 r. sygn. II SA/GL 275/08 w którym wyrażono pogląd o niedopuszczalności ograniczenia zadań własnych gminy i wyzbycie się części z nich przez przekazanie ich w drodze porozumienia powiatowi. Przytoczono także pogląd zawarty w komentarzu do ustawy o samorządzie powiatowym (R.Cybulska i inni ABC 2007 wyd.II) w którym wyrażono pogląd, że zadania powiatu i sposób ich określenia są wyrazem instytucjonalnej realizacji zasady subsydiarności, która opiera się na dwóch głównych założeniach, czyli domniemaniu zadań i kompetencji na rzecz gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego i powierzeniu zadań przekraczających możliwości gminy innym jednostkom samorządu terytorialnego (powiatom województwom). Skarżąca nie zgodziła się również z praktyką zakładania i prowadzenia przez powiaty gimnazjów na podstawie porozumień zawieranych z gminami w sprawie przejęcia przez powiat zadania własnego gminy w zakresie założenia i prowadzenia gimnazjum, w tym dwujęzycznego, które to porozumienia stanowią rezultat wykonania uchwał podejmowanych w tym zakresie przez organy stanowiące powiatów i gmin wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty z pominięciem przepisów ustrojowych zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak i ustawach samorządowych. Skarżąca podkreśliła, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty może stanowić podstawę przekazania zadania własnego w zakresie założenia i prowadzenia szkoły (w tym przypadku gimnazjum dwujęzycznego) przez jednostkę samorządu terytorialnego innej jednostce samorządu terytorialnego tylko wtedy, gdy przekazanie to nie narusza, określonych w ustawach samorządowych, w tym w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o samorządzie powiatowym – zasad zawierania porozumień pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Podjęcie przez Radę Powiatu I. na sesji w dniu [...] maja 2010 r. uchwały Nr [...] upoważniającej w istocie Zarząd Powiatu do zawierania z gminami położonymi na terenie Powiatu I. porozumień w przedmiocie przejęcia przez ten Powiat od tych gmin zadania własnego w zakresie założenia i prowadzenia gimnazjum dwujęzycznego., nastąpiło z naruszeniem art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty oraz art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 5 i art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tejże uchwały. Uchwała ta nie mogła stanowić podstawy do zawarcia przez Powiat I. ważnego porozumienia z gminą z terenu tegoż Powiatu, dla którego prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego jest zadaniem własnym. Nieważność uchwały wynika przede wszystkim z faktu, iż Powiat I. nie zawarł żadnego porozumienia z Miastem Inowrocław, tj. gminą – jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego jest zadaniem własnym. Zawarcie zaś wyłącznie tego porozumienia mogło stanowić prawnie usprawiedliwioną podstawę podjęcia ww. uchwały, Ze sformułowania art. 5 ust. 5b wynika, że stroną porozumienia z Powiatem powinna być wyłącznie ta gmina, na której obszarze według Powiatu I. ma powstać i być prowadzone gimnazjum dwujęzyczne. Pod pojęciem gminy należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, a do zadań gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie edukacji. Nie znaczenia w sprawie, iż gimnazjum dwujęzyczne jest zgodnie z art. 58 ust. 2a ustawy o systemie oświaty szkołą bezobwodową. Powołano się na pogląd Biura Analiz Sejmowych w opinii z [...] lipca 2010 r. w której stwierdzono, iż o powstaniu gimnazjum na terenie gminy nie może decydować inna gmina w porozumieniu z powiatem. Miasto I. posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu z [...] maja 2010, albowiem założenie i prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego jest zadaniem własnym gminy. Interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały został ewidentnie naruszony albowiem na stronach internetowych I L.O. im. J. K. w I. zamieszczono informacje dotyczącą gimnazjum dwujęzycznego. Miasto I. otwiera własną dwujęzyczną klasę przy Gimnazjum nr 4 w I., którego jest organem prowadzącym. Utworzenie gimnazjum dwujęzycznego przez Powiat I. na obszarze Miasta I. w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego poprzez istotne ograniczenie lub wręcz uniemożliwienie realizacji przez niego zadania własnego określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Gminy Miasta I. Rada Powiatu I. wniosła o odrzucenie skargi w całości z uwagi na nieprawidłowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a mianowicie nie określenie swojego żądania w zakresie usunięcia naruszeń i ewentualnie wniosła o oddalenie skargi w całości z uwagi na brak interesu prawnego i uprawnienia skarżącej do wniesienia skargi. W ocenie Rady Powiatu I. skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie. W zakresie wniosku o odrzucenie skargi w całości wobec wniesienia jej bez wyczerpania trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa podniesiono, że wezwanie przez skarżącego do usunięcia naruszeń prawa nie zawierało określenia żądania skarżącego w zakresie usunięcia naruszeń, przez co przedmiot zaskarżenia nie pokrywa się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej kolejności podniesiono, że skarga podlega oddaleniu, jako złożona przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu tych uchwał. Wskazano na treść art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty z treści którego wyciągnięto wniosek, że jednostka samorządu terytorialnego przyjmująca na siebie prowadzenie szkół lub placówek uzyskuje w ten sposób nowe zadanie, które przez to nie staje się jej zadaniem własnym, co znajduje potwierdzenie w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. Ministerstwa Edukacji Narodowej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie, a w szczególności w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 marca 200 r. sygn. IV SA/GL 694/08 w części dotyczącej wykładni przepisu art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Za pozbawione podstaw uznać należy twierdzenie skarżącego, iż utworzenie gimnazjum dwujęzycznego przez Powiat I. pozbawi Miasto I. możliwości założenia i prowadzenia gimnazjum dwujęzycznego. Potwierdza to fakt, że Miasto I. otwiera w roku szkolnym 2011/2012 własną dwujęzyczną klasę w Gimnazjum Nr 4 w I. Utworzenie gimnazjum przez Powiat I. w żaden sposób nie ograniczyło, a tym bardziej nie uniemożliwiło Miastu I. utworzenia swojej klasy dwujęzycznej. Wskazują na to okoliczności faktyczne związane z naborem uczniów. Podniesiono, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 u.s.p., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującą sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Nie można wykładni art. 87 ust. 1 u.s.p. interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny. Przekonanie o bezprawności bądź niesłuszności postanowień uchwały nie wystarcza do uznania, że interes prawny został tą uchwałą naruszony. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Powołano się na wyroki sądów administracyjnych w tym zakresie. Skarżący powinien wykazać w dacie wnoszenia skargi naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonymi uchwałami polegające na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć w chwili złożenia skargi (wyrok z 27 października 2008 r. sygn. II SA/Kr 854/08, wyrok NSA z 4 września 2001 r. sygn. II SA 1410/01). Zaskarżona uchwała jest uchwałą kierunkową i nie skutkowała ona utworzeniem, czy prowadzeniem gimnazjum. Z tego powodu zarzuty zawarte w skardze nie mają do tej uchwały żadnego odniesienia i z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Rady Powiatu I., zarzut skarżącej, że uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta z oczywistym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest chybiony, tym bardziej, że kwestionowany artykuł o systemie oświaty stanowi wystarczającą, samoistną i wyłączną podstawę prawną przejęcia przez powiat od gmin zadania polegającego na prowadzeniu gimnazjum dwujęzycznego, co nie pozbawia gminy możliwości prowadzenia szkół tego samego rodzaju i typu. Tym samym podjęcie zaskarżonych uchwał przez Radę Powiatu I. było zasadne i umocowane prawnie. Do odpowiedzi na skargę ustosunkowało się Miasto I. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. W ocenie skarżącego Miasta I. stanowisko Rady Powiatu zawarte w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Miasta I. wolą Rady Powiatu było przejęcie przez Powiat I. zadania własnego gmin w zakresie utworzenia i prowadzenia określonego typu i rodzaju szkoły w postaci gimnazjum dwujęzycznego, a nie w zakresie utworzenia i prowadzenia konkretnej szkoły. Świadczą o tym porozumienia zawarte z poszczególnymi gminami z których treści wynika, iż przedmiotem tych uchwał było wyrażenie zgody na zawarcie przez gminy porozumień dotyczących utworzenia przez Powiat I. gimnazjum dwujęzycznego – a więc jedynie określonego typu i rodzaju szkoły, a nie konkretnej szkoły. Powołanie się przez Radę Powiatu I. na argument, że art. 5 ust. 5b stanowi samodzielną regulację kwestii zakładania przez jednostki samorządu terytorialnego szkół i placówek i na argument, że w przeciwnym wypadku przepis ten byłby zbędny Rada potwierdza, że przy podejmowaniu tych uchwał kierowała się przejęciem przez Powiat Inowrocławski zadania własnego gmin w zakresie utworzenia i prowadzenia określonego typu i rodzaju szkoły w postaci gimnazjum dwujęzycznego. Zarzucono Radzie Powiatu I. niekonsekwencję i brak logicznej ciągłości przytaczanych przez nią argumentów dla wykazania swoich racji w sprawie. W dalszej części powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2010 r. sygn. I OSK 1140/09. Zaskarżona uchwała w istocie dotyczy przejęcia przez Powiat I. od gmin ich zadania własnego w zakresie założenia i prowadzenia określonego typu i rodzaju szkoły w postaci gimnazjum dwujęzycznego. Takiego przejęcia nie przewidują przepisy ustrojowe. W ocenie Miasta I. naruszenie interesu prawnego polega na ograniczeniu lub wręcz uniemożliwieniu realizacji przez niego zadania własnego określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Stanowisko Rady Powiatu I. pozostaje w sprzeczności z utrwalonym poglądem, zgodnie z którym powiaty spełniają jedynie rolę uzupełniającą w stosunku do gmin. Istnieje domniemanie zadań gminy i powierzenie zadań przekraczających możliwości gminy innym jednostkom samorządu terytorialnego. Podtrzymano stanowisko zawarte w skardze, że stroną porozumienia w Powiatem I. może być wyłącznie ta gmina, dla której utworzenie i prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego jest zadaniem własnym. Podniesiono, że art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym definiując gminę wskazuje na wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Zadanie własne sprowadza się do obszaru, na którym ma być realizowane zadanie własne Miasta. Jest to kwestia pomijana przez Radę Powiatu. Do zadań własnych każdej gminy należy zaspakajanie potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie edukacji, na terytorium, które ta gmina obejmuje. Argument, że szkołom dwujęzycznym nie ustala się obwodów jest całkowicie nieprzydatny dla rozstrzygnięcia sporu. Niezasadnie Rada Powiatu I. podważa opinię Biura Analiz Sejmowych. Wskazano na stanowisko Ministerstwa Finansów zawarte w piśmie z [...] września 2010 r. z którego wynika, że o powstaniu gimnazjum na terenie danej gminy nie może decydować inna gmina w porozumieniu z powiatem. Rekomendacja K–P Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2010 r. nie nawiązywała w ogóle do art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa podniesiono, że wezwanie Miasta Inowrocławia zawierało określenie żądania w zakresie usunięcia naruszeń prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. 1. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu I. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Powiatu I. do podejmowania czynności w zakresie utworzenia gimnazjum dwujęzycznego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). 2. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga taka różni się od skargi na akt nadzoru, która jest wnoszona na ogólnych zasadach. Skarga na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a tego przepisu przysługuje każdemu podmiotowi, który ma interes prawny w jej wniesieniu. Nie jest istotny zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, ale interes prawny wyrażający się w żądaniu oceny przez sąd zgodności aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (M. Stahl: Nadzór nad samorządem terytorialnym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, wyd. NSA Warszawa 2005). Nadto skarga na akt nadzoru jest zawężona do określonego kręgu podmiotów. 3. W pierwszej kolejności należy zbadać, czy zostały zachowane warunki formalne do wniesienia skargi. Wniesienie skargi na uchwałę organu powiatu, podobnie jak i na uchwałę organu gminy, nie jest ograniczone terminem. Natomiast skutki zaskarżenia uzależnione są od terminu wniesienia skargi. Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W sytuacji upływu terminu i istnienia przesłanek nieważności sąd administracyjny orzeka o nieważności uchwały z prawem. Jak wyjaśniono w uchwale NSA z 2 kwietnia 2007 r. sygn. OPS 2/07 w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, zaczyna biec termin 30 dni do wniesienia skargi obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. W dniu [...] marca 2011 r. Rada Miejska I. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach Rady Powiatu I. Postanowiono wezwać Radę Powiatu i. o do usunięcia naruszeń prawa wynikających z dwóch uchwał Powiatu I., m.in. uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Powiatu I. do podejmowania czynności w zakresie utworzenia gimnazjum dwujęzycznego. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Rada Powiatu I. podjęła uchwałę Nr [...] nieuwzględniającą wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Od daty podjęcia uchwały biegł 30 dniowy termin do wniesienia skargi. Wniesiona skarga nosi datę [...] maja 2011 r. należy zatem uznać, że skarga została wniesiona w terminie. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. udzielono pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Powiatu I. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w B. radcom prawnym: J. J. i I. D. oraz R. Ł. – Dyrektorowi I Liceum Ogólnokształcącego im. J. K. w I. 4. Sąd nie podzielił wniosku Rady Powiatu I. zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzuceniu skargi w całości. W ocenie Rady Powiatu I. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie określa swojego żądania w zakresie usunięcia naruszeń przez co przedmiot zaskarżenia nie pokrywa się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska I. nie wskazała, w jaki sposób Rada Powiatu I. ma usunąć wskazane naruszenia. Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy, powiatu czy województwa musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy ustaw samorządowych nie określają, co ma być treścią tego wezwania. Stąd należy odnieść się do istoty tej czynności i wskazać, że w treści tego wezwania musi być zawarte żądanie usunięcia naruszenia prawa, inaczej mówiąc, musi być wyrażone niezadowolenie uprawnionego podmiotu z treści wydanego aktu. Nie ma wymogu wskazania, w jakiej formie ma to nastąpić. Organy działają w formach im właściwych, w zależności od przedmiotu sprawy. Art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym mówi o uchwałach rady i zarządu powiatu. Niekiedy ustawa wyraźnie wymienia formę działania, np. przy ustanawianiu aktów prawa miejscowego powiatu (art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu). Uchwała Rady Miejskiej I. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszeń prawa w uchwałach Rady Powiatu I. jest czynnością podjętą we właściwej formie. W uchwale tej wskazano także jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Wezwanie to mogło być zrealizowane w formie uchylenia uchwały. Przedmiot zaskarżenia został określony precyzyjnie – jest to konkretna uchwała o oznaczonym numerze, przedmiocie i konkretnej daty. Dlatego nie jest trafne stwierdzenie Zarządu Powiatu I., że skarga została wniesiona bez wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd Miasta I., że wezwanie zawierało określenie żądania w zakresie usunięcia naruszeń prawa. 5. Rozważania na temat interpretacji ustawy o systemie oświaty należy poprzedzić krótkim omówieniem istoty samorządu. Jak to podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. K 35/05 system informacji prawnej Lex nr 257771) zasada samodzielności samorządu jest zasadą konstytucyjnie chronioną. Art. 16 ust. 2 Konstytucji stanowi: "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Gwarancje zasady samodzielności stanowi art. 165 ust. 2, który brzmi: "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Znajduje ona też potwierdzenie w art. 4 ust. 2 EKSL stanowiącym: "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy", w związku z czym nie wymaga on odrębnej analizy. Trybunał Konstytucyjny w swej linii orzeczniczej wskazuje jednak, że zasada samodzielności samorządu nie ma charakteru absolutnego (zob. wyroki TK: z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31 oraz z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17, s. 42). Nie narusza zasady samodzielności ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To znaczy, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa Trybunału swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym jak i materialnym. W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest wyłączność ustawy w zakresie wprowadzania ograniczenia. Gwarancja ta stanowi o niezależności samorządu od administracji rządowej. W aspekcie materialnym ingerencja ustawodawcy musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach, dla ochrony których ustawodawca wprowadza ograniczenie swobody działalności samorządu. Ingerencja ustawodawcy nie może też być nadmierna, tzn. nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego. Treść konstytucyjnej zasady samodzielności gminy Trybunał rozpatrywał w szczególności w orzeczeniu z 23 października 1996 r. (sygn. K 1/96, Lex nr 28498). Zgodnie z art. 164 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Należy zgodzić się ze skarżącą, że Konstytucja wprowadza domniemanie właściwości gminy w wykonywaniu zadań samorządu terytorialnego. Każda z jednostek samorządu terytorialnego korzysta z ochrony prawnej i posiada osobowość prawną. Są one zobowiązane do współdziałania w imię interesu ogólnego, ale zachowują własną podmiotowość i prawo do ochrony własnych interesów. (orzeczenie TK z 4 października 1995 r. sygn. K 8/95, OTK ZU nr 2/1995 s. 58). Powiat w równym stopniu jest samodzielny jak i gmina. Każda z tych jednostek samodzielnie wykonuje powierzone jej zadania. Samorządy wykonują zadania publiczne w ramach ustaw. Samodzielność powiatu, podobnie jak i gminy, wyraża się także w tym, że nadzór nad nimi sprawowany jest w formach określonych prawem i tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kryterium prawnym posługuje się także sąd administracyjny. Mamy do czynienia z równymi podmiotami. 6. W ocenie Sądu, przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty kreuje samodzielną kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkół i placówek, dla których prowadzenie i zakładanie tych szkół jest zadaniem własnym. Warunkiem jest zawarcie porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla którego prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Jak to podkreślono w odpowiedzi na skargę zaskarżona uchwała jest uchwałą kierunkową i nie skutkuje ona utworzeniem ani prowadzeniem gimnazjum. Reguluje ona tylko i wyłącznie stosunki między Radą Powiatu a jej organem wykonawczym. Tym samym nie można uznać, aby naruszała ona prawnie chronione interesy Miasta I. Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę, działa jako samodzielny podmiot, korzystający ze swego władztwa. Jak to wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie sądowym, naruszenie interesu prawnego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującą sytuację prawną wnoszącego skargę. W ocenie Sądu, skarżąca tego interesu nie wykazała. Nie można uznać za interes prawny faktu, że Miasto I. w roku szkolnym 2011/2012 otwiera własną dwujęzyczną klasę w Gimnazjum nr 4 w I. Jest to interes faktyczny, a nie prawny. 7. Wobec faktu, że skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało oddalić.