I OSK 2259/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 231/11 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 231/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2010 r. M. D. starszy strażnik działu ochrony Zakładu Karnego w S. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w S. o przyznanie pomocy finansowej na sfinansowanie części kredytu zaciągniętego na zakup lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] utego 2011 r. Dyrektor Zakładu Karnego w S., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 184 ust. 1 w zw. z art. 170, 171, 173, 176, 187 pkt 2 i art. 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej postanowił nie przyznać wnioskodawcy pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wobec niespełnienia przesłanek do przyznania przedmiotowej pomocy. W uzasadnieniu wskazał, że funkcjonariusz posiadający w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową dom jednorodzinny ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i tym samym nie posiada prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W związku z tym nie posiada także prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W następstwie odwołania M. D. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 184 i art. 187 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ potwierdził ustalenia dokonane przez Dyrektora Zakładu Karnego w S. i wskazał, że pomocy finansowej udziela się na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a nie na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na ten cel. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie funkcjonariusz w dacie złożenia wniosku był osobą, która nie spełniała warunków do przydziału lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 187 ustawy o Służbie Więziennej organ I instancji słusznie odmówił udzielenia pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. D. kwestionując wydane rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku wskazał, że w żadnym akcie normatywnym nie zapisano kiedy funkcjonariusz może złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. On sam wystąpił o pomoc w spłacie kredytu mieszkaniowego która jest realizowana po nabyciu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a., nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, w uzasadnieniu wskazał, że od dnia 13 sierpnia 2010 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) zasadniczo zmieniły się zasady rozstrzygania spraw dotyczących uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej. Przyjęta przez ustawodawcę systematyka ustawy o Służbie Więziennej spowodowała, że przepisy dotyczące uprawnień funkcjonariusza do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego znalazły się w dwóch jej rozdziałach, tj. Rozdziale 18 "Mieszkania funkcjonariuszy" i rozdziale 20 "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Sąd podkreślił, że ustawodawca wskazał wprost sprawy, których załatwienie nastąpi w formie decyzji administracyjnej. Znajdujący się w rozdziale 20 ustawy art. 217 stanowi w ust. 1, że sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej, a w ust. 2, które sprawy należy rozumieć jako należące do stosunku służbowego. Dalej w tymże rozdziale wymieniono rodzaje spraw ze stosunku służbowego, których załatwienie następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy w formie decyzji rozstrzyga się jedynie sprawy dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych. Sąd stwierdził, że w rozdziale 18 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy" również wskazano rodzaje spraw, które załatwiane będą w formie decyzji administracyjnej i są to sprawy, których przedmiotem jest: przydział lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrot równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrot równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienie lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1), opróżnienie kwatery tymczasowej (art. 190). W przypadku pozostałych uprawnień funkcjonariuszy, o których mowa w ww. rozdziale – w tym również pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 184) - sprawy te są załatwiane w formie pisemnej, co wynika z art. 217 ust. 1 ustawy, nie jest to jednak forma decyzji administracyjnej, bowiem taka forma załatwiania spraw ze stosunku służbowego musi wynikać wprost z przepisów ustawy. Sąd wskazał, że w przypadku wydania przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnej niepotwierdzającej spełnienia przez funkcjonariusza warunków do otrzymywania stosownego świadczenia mamy do czynienia z sytuacją wydania decyzji bez podstawy prawnej, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd za wadliwą uznał także decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślił, że powyższych rozważań nie zmienia fakt, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej, wydane na podstawie art. 185 ust. 3 ustawy wskazuje w § 3 ust. 1, że "wypłata pomocy finansowej może nastąpić (...) od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy". W ocenie Sądu, regulacja przywołanego rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 185 ust. 3 ustawy, bowiem w upoważnieniu ustawowym mowa jest jedynie o określeniu w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania w zakresie przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 oraz jednostek organizacyjnych właściwych do wypłaty pomocy finansowej, a także terminu i miejsca zwrotu pomocy finansowej. Odniesienie się w ww. rozporządzeniu do formy jaką jest decyzja administracyjna (której to formy nie przewidziano w ustawie) jest sprzeczne z przepisami zawartymi w akcie normatywnym wyższego rzędu. Z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej wynika, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji, czyli w przypadkach określonych w art. 218 ust. 1 ustawy (art. 218 ust. 5 ustawy), zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Sąd stwierdził, że w niniejszym przypadku sprawy nie załatwiono w formie pisemnej, o jakiej mowa w art. 217 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej lecz w formie decyzji. Podkreślono, że wyeliminowanie nieważnych decyzji z obrotu prawnego otwiera organowi Służby Więziennej możliwość wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2010 r. z uwzględnieniem regulacji zawartych w obecnie obowiązującej ustawie o Służbie Więziennej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 231/11 skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 184, art. 217 i art. 218 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że słusznie zauważa WSA, iż co do zasady sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 ustawy). Analiza przepisów ustawy o Służbie Więziennej dokonana przez WSA pomija jednak kwestię, iż instytucja pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest prawem równorzędnym względem świadczenia jakim jest przydział lokalu mieszkalnego w drodze decyzji wydanej przez właściwego przełożonego (art. 171). W ocenie pełnomocnika, trudno zgodzić się z prezentowanym przez WSA stanowiskiem, wg którego prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 172 ustawy), natomiast w sprawie kategorialnie jednorodnej jaką jest pomoc finansowa zastosowanie miałaby forma przewidziana w art. 217 ust. 1. Jedno prawo, które realizowane mogłoby być przez dwa rodzaje świadczeń (rzeczowe i finansowe) przyznawanych w dwóch formach (decyzji i pisma) poddane dwóm trybom kontroli sądowej (sądu administracyjnego oraz powszechnego). Takie stanowisko zdaniem autora skargi kasacyjnej ostać się nie powinno z uwagi na zasady wykładni systemowej. Wbrew twierdzeniu WSA, przepisy dotyczące uprawnień funkcjonariuszy do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego znalazły się jedynie w rozdziale 18 "Mieszkania funkcjonariuszy", zaś rozdziału 20 "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" nie są powiązane z tą instytucją. Formę podejmowanych rozstrzygnięć w sprawach ze stosunku służbowego, regulują nie tylko przepisy zamieszczone w rozdziale 20 ustawy, ale również w rozdziale 18 ustawy. Skoro ustawodawca w rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej, bądź w aktach wykonawczych do ustawy, najpierw szczegółowo uregulował o jakich uprawnieniach lub ich odmowie albo o obowiązkach funkcjonariuszy, należy rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej i jednocześnie nie uregulował wprost formy rozstrzygania o innych uprawnieniach funkcjonariuszy, wynikających z tego rozdziału (przyznania lub odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego lub domu oraz przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem), to umieszczony na jego końcu (jako ostatni) przepis art. 192, w którym użyto słowa "Decyzje", należy rozumieć jako przepis określający formę i właściwość poszczególnych przełożonych do podejmowania rozstrzygnięć o uprawnieniach i obowiązkach, wynikających z tego rozdziału ustawy. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podniósł, że przepisy rozdziału 20 w żaden wyraźny sposób nie wskazują powiązania z unormowaniami ustawy tzw. mieszkaniowymi. Natomiast rozdział 18 ustawy winien być traktowany pod względem merytorycznym i formalnym jako odrębny od generalnych zasad przyjętych w unormowaniach rozdziału 20 ustawy. Kwestia prawa do lokalu mieszkalnego, a w tym i do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego winna być traktowana kompleksowo. Ustawodawca określił administracyjnoprawny charakter tego świadczenia, określając m.in. sposób rozstrzygania o jego przydziale oraz ustanawiając zasadę wyrażoną w art. 192 ustawy rozstrzygania odpowiednich organów decyzją w zakresie uprawnień mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, co stanowi wymóg formalny wymieniony w art. 176 P.p.s.a., polega na dokładnym wskazaniu tych podstaw oraz precyzyjnym określeniu przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd wydający zaskarżony wyrok. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega zatem na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1932/11, www.nsa.gov.pl). Odnosząc się do treści zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) postawionego w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie został on sformułowany prawidłowo. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzucił bowiem naruszenie art. 184, art. 217 i art. 218 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej poprzez błędną ich wykładnię, nie tylko nie wskazując precyzyjnie naruszonych przepisów, ale nie podając również w podstawie kasacyjnej, na czym ta błędna wykładnia polegała, czy też w jaki sposób wymienione przepisy powinny być rozumiane. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepisy powołane przez skarżącego kasacyjnie w podstawie, tj. art. 184 i art. 217 ustawy o Służbie Więziennej dzielą się na dwa ustępy, zaś art. 218 ust. 1 zawierający wyliczenie, składa się z czterech punktów, na co formułując zarzut nie zwrócono uwagi. Nadto, choć pełnomocnik organu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołuje się do ust. 1 art. 217 ustawy o Służbie Więziennej, dookreślając niejako postawiony zarzut, to wskazuje, iż słuszne jest twierdzenie Sądu I instancji, że co do zasady, sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Nie sposób w świetle powyższego stwierdzić, na czym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie opiera ewentualnie zarzut błędnej wykładni przez Sąd tego doprecyzowanego w uzasadnieniu przepisu (art. 217). Z całości uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, iż skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie ustalenie Sądu I instancji, co do formy rozstrzygania o pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Choć w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołuje się w tym zakresie na art. 192 ustawy o Służbie Więziennej, jako przepis określający formę i właściwość przełożonych funkcjonariuszy do podejmowania rozstrzygnięć, to w podstawach kasacyjnych przepis ten nie został powołany i organ nie zarzucił jego naruszenia przez Sąd poprzez ewentualne niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej za stronę, poszukiwania za stronę naruszeń prawa, czy też domyślania się, jaki konkretnie przepis skarżący kasacyjnie uznaje za naruszony zaskarżonym wyrokiem. Wobec jednak treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), która weszła w życie w dniu 13 sierpnia 2010 r., w odmienny niż poprzednio sposób uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. Zgodnie z art. 184 ust. 1 tej ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Pomoc finansowa jest jednym z uprawnień funkcjonariusza Służby Więziennej, a więc uprawnień wynikających ze stosunku służbowego. Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego regulują przepisy rozdziału 20 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wymienia sprawy ze stosunku służbowego. Przez takie sprawy należy rozumieć także czynności związane z realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Bez wątpienia czynności zawiązane z realizacją pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego są czynnościami związanymi z realizacją uprawnień wynikających ze stosunku służbowego. Nadto również art. 192 zawarty w rozdziale 18 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy" ustawy przesądza o takim rozumieniu uprawnienia do przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Tak więc również postępowanie w sprawach roszczeń wynikających z przepisów rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej jest regulowane przepisami rozdziału 20 ustawy - Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Przepisy rozdziału 20 ustawy o Służbie Więziennej ustanawiają trzy rodzaje procedur regulujących postępowania w sprawach ze stosunku służbowego. Spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem m.in. w sprawach przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 160/12 (www.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, wprawdzie przepis art. 192 ustawy o Służbie Więziennej w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariuszy wynikających z przepisów zawartych w rozdziale 18 ustawy używa określenia "decyzja", to jednak nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do postępowań toczących się w tych sprawach nie mają bowiem odniesienia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje od nich odwołanie do organu wyższego stopnia. Za niezrozumiały i nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 218 ust. 5 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym, od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Przepis ten dotyczy spraw wyliczonych w art. 218 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Służbie Więziennej, a skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym miałaby polegać jego błędna wykładnia w sprawie dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wobec tego, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.