I OSK 2276/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant starszy asystent Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 460/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 460/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2004 r. nr [...], w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zmieniającej ją uchwały z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], jak również, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: W dniu [...] września 2004 r. Rada Gminy Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia Gminnego Przedszkola w Z. wykraczające poza obowiązujące podstawy programowe, przyjmując za podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). W § 1 ww. uchwały Rada określiła, że w Gminnym Przedszkolu w Z. wychowanie, nauczanie i opieka w zakresie podstaw programowych jest bezpłatna i realizowana w godzinach od 8:00 do 13:00. Z kolei, w myśl § 2 ust. 1 cyt. uchwały, rodzice lub opiekunowie ponoszą opłatę za pobyt dziecka w Gminnym Przedszkolu w Z. w oddziale przedszkolnym poza ww. godzinami w wysokości 1 złotych za godzinę. Stosownie zaś do § 2 ust. 2 cyt. uchwały, rodzice i opiekunowie ponoszą opłatę za pobyt dziecka w Gminnym Przedszkolu w Z. w grupach młodszych, w wysokości 100 złotych miesięcznie. § 2 ust. 3 omawianego aktu stanowi, że oprócz ww. opłat, rodzice lub opiekunowie dzieci uczęszczających do Gminnego Przedszkola w Z. ponoszą miesięczną opłatę za wyżywienie, w wysokości wynikającej z kalkulacji sporządzonej przez Dyrektora Gminnego Przedszkola w Z. Stosownie do § 3 ust. 1 cyt. uchwały, za drugie i następne dzieci z rodziny, uczęszczające do Gminnego Przedszkola w Z., rodzice lub opiekunowie ponoszą 50% opłaty, określonej w § 2 pkt 2 uchwały. Jej § 3 ust. 2 statuuje, że opłata za wyżywienie ulega pomniejszeniu, jeżeli nieobecność dziecka jest zgłoszona i wynosi powyżej 3 dni w miesiącu. W myśl § 3 ust. 3 cyt. uchwały, w miesiącu, w którym zaplanowana jest przerwa świąteczna lub ferie zimowe, rodzice lub opiekunowie ponoszą 50% opłaty, o której mowa w § 2 pkt 2 uchwały. W § 3 ust. 4 uchwały Rada Gminy przyjęła z kolei, że z opłat, o których mowa w § 2 pkt 1 i 2 uchwały może być zwolniony, na jego pisemną prośbę, rodzic lub opiekun znajdujący się w bardzo trudnej sytuacji materialnej lub losowej. Podanie w tej sprawie rozpatruje organ prowadzący – Wójt Gminy, po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Pedagogicznej Gminnego Przedszkola w Z. Stosownie do § 3 ust. 5 uchwały, opłaty, wymienione w jej § 2, rodzice lub opiekunowie dzieci wnoszą do Dyrektora Gminnego Przedszkola w Z., w terminie do 10 dnia każdego miesiąca za dany miesiąc z góry. Pomniejszenia opłat dokonuje się w miesiącu następującym po miesiącu, za który one przysługują. Rada Gminy wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy Z. i Dyrektorowi Gminnego Przedszkola w Z. (§ 4 uchwały). Uchwała w życie weszła z dniem podjęcia (jej § 6). Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą Rady Gminy Z. z dnia 21 czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie zmiany opłat za świadczenia Gminnego Przedszkola w Z. wykraczające poza obowiązujące podstawy programowe. Zmiana sprowadziła się do wzrostu opłaty za pobyt dziecka w Gminnym Przedszkolu w Z. w oddziale przedszkolnym, poza godzinami bezpłatnymi, do wysokości 1,20 złotych za godzinę (§ 1 pkt 1 cyt. uchwały z 2007 r.), oraz w grupach młodszych, do wysokości 120 złotych miesięcznie (§ 1 pkt 2 cyt. uchwały z 2007 r.). W dniu 3 stycznia 2013 r. Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Rady Gminy Z., na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego w postaci: 1) art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ww. ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 uchwały stałych miesięcznych opłat za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkoli publicznych, które nie odnoszą się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług, a w konsekwencji – w ocenie Prokuratora – naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń; 2) art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez sprzeczne z ustawą przeniesienie w § 2 ust. 3 uchwały kompetencji Rady Gminy Z. na Dyrektora Gminnego Przedszkola w Z. w zakresie ustalania wysokości opłat za wyżywienie dzieci. W ocenie Prokuratora, przy wydawaniu uchwały doszło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Dodatkowo, zarzucił on arbitralność ustalenia przyjętych opłat. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że kwestionowana uchwała jest zgodna z prawem, gdyż jej przedmiot mieści się w podstawie programowej, zaś naliczone w tym zakresie opłaty pozostają w zgodzie z zasadą ekwiwalentności. Podczas rozprawy w dniu 9 lipca 2013 r. pełnomocnik Wójta Gminy Z. wskazał, że zaskarżona uchwała zastąpiona została uchwałą Rady Gminy Z. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. Mimo uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy Z. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], orzekania w jej przedmiocie sąd pierwszej instancji nie uznał za bezprzedmiotowe, co – stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skutkować musiałoby umorzeniem postępowania. Wskazał bowiem, że będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Gminy Z. pozostawała w obrocie od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] lipca 2011 r., wywołując skutki prawne. Tymczasem zaskarżenie uchwały rady gminy (miasta) przez prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (wstecznym). Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając przywołany na wstępie wyrok, kierował się kilkoma motywami. Po pierwsze, zasadniczą przyczyną, która doprowadziła do stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji istotnego naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, względem wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakresu upoważnienia ustawowego, pozostawało zatem niezachowanie przez Radę Gminy Z. zasad czytelności stanowionego prawa oraz ekwiwalentności opłat do świadczeń. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne – w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 września 2010 r. – pozostawało wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Analizując pod tym kątem zaskarżoną uchwałę, Sąd stwierdził, że nie odpowiada ona przyjętym standardom. Przepis § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały określa bowiem, że opłata wynosi 1 złotych za godziną pobytu dziecka w przedszkolu poza godzinami od 8:00 do 13:00. Uchwała wiąże zatem opłatę nie z określonymi świadczeniami, lecz z godzinami pobytu dziecka. Takie unormowanie, w ocenie sądu pierwszej instancji, nie odpowiada treści art. 14 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty, ten bowiem pozwala ustalić opłatę za określone świadczenia, nie zaś za sam pobyt dziecka w przedszkolu. Naruszona zostaje zatem zasada ekwiwalentności. Powyższy zarzut Sąd wydający zaskarżony wyrok odniósł także do § 2 ust. 2 uchwały. Zwrócił bowiem uwagę, że prawodawca gminny nie określił dostatecznie precyzyjnie adresatów zawartej w nim normy, gdyż pojęcie "grup młodszych" nie jest przez niego w uchwale wyjaśnione. Pamiętać tymczasem należy, że zasadą jest bezpłatność opieki przedszkolnej, zatem wyjątki od niej, stosownie do zasady exceptiones non sunt extentendae, należy ujmować ściśle. Ponadto, nieprecyzyjne ujęcie wprowadzonego przez Gminę rozróżnienia rodzi wątpliwości co do jego zgodności z wyrażoną w ustawie zasadniczej zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP). W ocenie sądu pierwszej instancji, także § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie może być uznany za odpowiadający prawu. To bowiem Rada Gminy została przez ustawodawcę zobowiązana do ustalenia konkretnej wysokości opłaty za dane świadczenia przedszkolne, niedopuszczalna jest zatem subdelegacja w tym zakresie na Dyrektora Gminnego Przedszkola. Rada Gminy mogła ustalić, że kalkulację wysokości opłaty sporządzi ów Dyrektor, wszelako sposób ustalenia tej kalkulacji (jej kryteria) w sposób wyczerpujący powinien być ustalony w uchwale, tak aby czynność Dyrektora sprowadziła się jedynie do aktu informacyjnego. Jak wskazał Sąd wydający zaskarżony wyrok, skoro same opłaty zostały ustalone niezgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, to także § 3 ust. 1 i 3 uchwały nie może być uznany za legalny, skoro jest bezpośrednio związany z ww. normami, których nieważność Sąd stwierdził. Ponadto dodał, że norma wynikająca z § 3 ust. 1 uchwały może być uznana za normę pustą treściowo, gdyż w przepisie odniesiono się do opłaty, o której mowa w § 2 pkt 2 uchwały, gdy tymczasem takiego przepisu w uchwale nie ma (jest jedynie § 2 ust. 2). Precyzyjne oznaczanie przepisów i ich systematyzację określa zaś rozdział 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. o zasadach techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908; por. § 57 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia). Także § 3 ust. 2 nie odpowiada – zdaniem sądu pierwszej instancji – prawu, albowiem odnosi się do przepisów, których nieważność Sąd stwierdza, a ponadto nie określa zakresu "pomniejszenia" opłaty za wyżywienie, jak też formy i trybu zgłoszenia nieobecności dziecka. Za istotnie naruszający prawo WSA w Warszawie uznał w rzeczonym wyroku także § 3 ust. 4 uchwały. Nie tylko bowiem odnosi się ów przepis do nieistniejących w uchwale przepisów (vide: wcześniejsze uwagi dotyczące zastosowanej techniki prawodawczej), ale także dotyczy opłat, których ustalenie – jak wskazano wcześniej – nie odpowiada dyspozycji ustawodawcy wyrażonej w art. 14 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty. Pozostałe przepisy uchwały, jak również uchwała Rady Gminy Z. z dnia 21 czerwca 2007 r. nr [...], pozostają w ścisłym i bezpośrednim związku z przepisami, które zostały przez Sąd uznane za istotnie naruszające prawo, a co za tym idzie – jak wskazał ten Sąd – nieważne. Tym samym, jego zdaniem, również i one nie mogą się ostać samodzielnie w obrocie prawnym. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, niezachowanie przez kontrolowaną uchwałę omówionych wyżej zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej, przewidzianej w art. 14 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tego jest, na podstawie art. 147 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), stwierdzenie nieważności zaskarżonej przez Prokuratora uchwały. Ze względu na bezpośredni związek z zaskarżoną uchwałą, stwierdzeniu nieważności podlega również, na podstawie art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w imieniu Rady Gminy Z., sformułował w dniu 4 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając rzeczone orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów procesowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił ww. wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegającą na przyjęciu dwóch założeń. Po pierwsze, że Rada Gminy Z. nie mogła ustalić stałych – zarówno godzinowych, jak i miesięcznych – opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola publicznego z uwzględnieniem bezpłatnego nauczania i wychowania prowadzonego przez to przedszkole. Po drugie, że powinna była opłaty te różnicować w zależności od rodzaju i jakości świadczeń oraz przedstawić kalkulację ekonomiczną pozwalającą na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Naruszenie wskazanych przepisów zaskarżonym wyrokiem miało również nastąpić na skutek przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że Rada Gminy Z. przekroczyła upoważnienie ustawowe cedując część swoich uprawnień na rzecz dyrektora przedszkola poprzez określenie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, iż wysokość miesięcznej opłaty za wyżywienie dzieci uczęszczających do przedszkola wynikać będzie z kalkulacji sporządzonej przez dyrektora przedszkola, jak również nie określiła w sposób dostatecznie precyzyjny adresatów normy zawartej w uchwale tj. pojęcia "grup młodszych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwanej dalej "ustawą") jest prawidłowa. Na początku rozważań zaaprobować należy stanowisko Sądu I instancji, który pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały uznał, że orzekanie co do jej legalności nie jest bezprzedmiotowe. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Gminy Z. pozostawała w obrocie od dnia 29 września 2004 r. do dnia 21 lipca 2011 r., wywołując skutki prawne. Uchylenie przez Radę kwestionowanej uchwały jest w tej sytuacji bez znaczenia, bowiem skutki stwierdzenia jej nieważności są dalej idące niż uchylenia czy zmiany, wywołujących bowiem skutki dopiero od daty tego uchylenia czy też zmiany. Kontrola sądu administracyjnego została przy tym przeprowadzona zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że do dnia 1 września 2010 r., a więc również w dacie podejmowania uchwały, zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Stosownie przy tym do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego powinien być nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle obowiązującego wówczas stanu prawnego wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń, był niezbędny, dawał bowiem możliwość weryfikacji tego, czy opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Dlatego też zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola powinna była pozostawać w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Ocena tej relacji wymaga jednak wykazania, za jakiego rodzaju świadczenie opłata była żądana i co się na to świadczenie składało. Natomiast w obecnym stanie prawnym, przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy, nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacja podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane – będzie realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Opłata za pobyt dziecka w przedszkolu może zatem – obecnie, ale nie w poprzednio obowiązującym stanie prawnym – mieć postać opłaty zryczałtowanej (zob. wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 896/13; z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12 ). Słuszne jest także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, że określenie "grupy młodsze" nie jest określeniem precyzyjnym i powinno zostać sprecyzowane w uchwale. Trafnie poza tym stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że niedopuszczalna jest subdelegacja uprawnień Rady Gminy co do ustalania konkretnej wysokości opłaty za określone świadczenie – na Dyrektora Gminnego Przedszkola. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.